sábado, 22 de enero de 2011

Principio de legalidad en materia sancionadora

La Sentencia del Tribunal Supremo (3ª-secc 3ª) de 14 de diciembre de 2010 contiene una amplia exposición de la aplicación del principio de legalidad – descripción en la norma legal de manera concreta de las infracciones – en materia sancionadora: no cabe entender, analógicamente, que si la Ley considera como infracción grave el incumplimiento por un operador de telecomunicaciones de obligaciones de “servicio público”, se incluyen en su supuesto de hecho también los incumplimientos de obligaciones de “carácter público.
Para los que trabajamos en Derecho de la Competencia, el principio de legalidad en materia sancionadora tiene especial interés dado que los artículos 1 y 2 de la Ley de Defensa de la Competencia contienen descripciones de infracciones en forma de cláusulas generales (mejor que de “conceptos jurídicos indeterminados” que es una expresión que no me ha gustado nunca por lo indeterminada, precisamente). Es decir, son normas cuyo supuesto de hecho no está delimitado y corresponde al que aplica la norma su “concretización” mediante la elaboración de grupos de casos. Estos artículos vienen a decir: “No celebrarás pactos restrictivos de la competencia” y “No abusarás de tu posición de dominio en el mercado”. Y las sanciones se determinan calificando como graves o muy graves la celebración de acuerdos restrictivos de la competencia (con competidores dice la LDC de una forma un tanto redundante) o el abuso de posición dominante, de modo que la descripción de las infracciones y sanciones no añade nada a la descripción de las prohibiciones contenida en los arts. 1 y 2.
Se entiende fácilmente que hay que hacer un notable esfuerzo (fundado en la idea de que el legislador de competencia tiene que recurrir a cláusulas generales para asegurar la eficacia de la prohibición de cárteles y la protección del bien jurídico que es la competencia en los mercados) para cohonestar el empleo de cláusulas generales con las exigencias del principio de legalidad. J.A. Lascuraín ("Sólo penas legales, precisas y previas: el derecho a la legalidad penal en la jurisprudencia constitucional", Pamplona (Aranzadi, Colección Repertorio del Tribunal Constitucional, núm. 23), 2009) ha escrito un excelente trabajo de repaso de la doctrina constitucional al respecto. Miren lo que dice el Tribunal Constitucional 57/2010, de 4 de octubre– y reproduce la sentencia que comentamos -
El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" ( STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3 ). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3 ).
En el caso, la infracción consistía en que el operador sancionado había cobrado indebidamente a los usuarios de su servicio de información. El Abogado del Estado sostuvo que la empresa había así infringido la obligación, comprendida en el servicio universal, de poner a disposición de los abonados un servicio de información a un precio asequible.
Los dos tribunales – la AN y el TS – concluyen que la Ley solo permite calificar como infracción de una obligación de servicio universal no tener a disposición de los usuarios el servicio de información, pero no las irregularidades en el precio cobrado por ese servicio.
Es cierto que la redacción del artículo 22 LGTel, concretamente su apartado 1 .b), pudiera producir alguna confusión en cuanto considera dentro del concepto de servicio universal "que se ponga a disposición de todos los usuarios...al menos un servicio de información general sobre números de abonados", pero sin alusión clara y precisa al supuesto de hecho que ha justificado la sanción ahora ponderada (tarifación e identificación inadecuados), debiéndose tener en cuenta que nos encontramos en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, de obligada interpretación respectiva.

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