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martes, 24 de enero de 2012

Instituciones y personas: “bad actors can undo even the best-designed institutions”

Fukuyama ha escrito
la diferencia real entre Hungría bajo el gobierno de Orbán y los gobiernos históricos de Gran Bretaña no está en la distribución formal de poderes en el sistema político. El problema radica en cómo se utilizan los poderes formalmente atribuidos: nadie se fía de que Viktor Orbán y Fideusz vayan a usar sus poderes de manera responsable, como se evidencia en la forma en que el gobierno violentó la propia Constitución en el Parlamento el año pasado y la poca disposición que mostró en llegar a consensos con partes significativas de la sociedad húngara en asuntos muy relevantes para estas. El comportamiento Orbán revela un sesgo autoritario que haría creíble que, directamente, ilegalizara cualquier oposición. El hecho mismo de utilizar su supermayoría para formular la Constitución de acuerdo con sus preferencias puede considerarse un abuso de poder: si, en una futura elección, se expulsa al gobierno de Fideusz, el que le reemplace necesitará de una supermayoría para cambiar reglas como el nivel de impuestos, la prohibición del matrimonio gay, es decir, de materias que deberían ser decididas por la legislación ordinaria y no en la Constitución.

Por el contrario, la "dictadura democrática" británica (en el sentido de que, formalmente, el Primer Ministro británico tiene poderes semejantes a los de Orbán)  ha servido bien a Gran Bretaña debido a la moderación subyacente en el sistema político inglés: aunque algún Primer Ministro británico haya podido tener históricamente la tentación, ninguno se ha atrevido, históricamente, a utilizar su mayoría para cercenar la libertad de prensa. La nueva Constitución de Hungría es mala pero no tanto por lo que es, en sí misma, como por lo que revela sobre las tendencias a largo plazo de sus autores.
A mí me recuerda esto una cita de Lodge en su novela Intercambios. No lo he localizado pero era un diálogo entre dos profesores de un Departamento. El outsider votó en contra de que se impartiera una determinada asignatura. Y el colega le pregunta por el motivo de su voto, es decir, si tenía algo en contra de que se enseñara Semiótica. La respuesta del outsider: No tengo nada contra la Semiótica. Pero Semiótica en X (el nombre de la Universidad) significa que Fulano es el que va a impartirla y sí que tengo mucho en contra de que Fulano dé las clases de Semiótica.
El caso de Argentina (su entramado institucional se copió del de EE.UU) es otro ejemplo. Ahora bien, no me parece que eso haga que Fukuyama tenga razón. Las instituciones son muy relevantes. Pero, en el concepto de instituciones hay que incluir no solo los arreglos formales para distribuir los poderes, sino también los arreglos informales marcados por la tradición. El diseño institucional debe permitir que, si los puestos se ocupan por personas decentes e inteligentes, el sistema pueda funcionar adecuadamente y que si son personas indecentes o idiotas, que pueda mantenerse dentro de unos límites el nivel de corrupción o que se impidan las peores formas dictatoriales. Por tanto, el diseño institucional importa, y mucho. Si el entorno en el que se enmarcan las instituciones permite que prevalezcan en los puestos públicos personas inteligentes y decentes, un diseño institucional defectuoso importará poco.
La experiencia española demuestra que el diablo está en los detalles. No existiendo riesgos de deriva dictatorial, el diseño institucional ha conducido al fracaso del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial, de la Comisión Nacional de la Energía, de las Cajas de Ahorro, de muchas instituciones autonómicas, de las televisiones públicas, de los aeropuertos… Un diseño más pensado y un par de generaciones de gestores inteligentes y decentes habría proporcionado a la sociedad española un nivel de calidad institucional muy superior.

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