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lunes, 25 de junio de 2012

Más sobre cómo debería ejercer su función revisora de las Decisiones de la Comisión Europea el Tribunal de Justicia

En alguna ocasión hemos dicho que el Tribunal de Justicia nunca cambia de opinión. Queríamos decir, explícitamente. Sin decirlo, sí que cambia de opinión. Por ejemplo, véase las decenas de sentencias sobre responsabilidad de las matrices por la participación en un cártel de una filial.

El otro ámbito donde el Tribunal de Justicia viene cambiando de opinión sin reconocerlo es en el del control judicial de las Decisiones de la Comisión. Nosotros hemos sostenido que la única forma de que el sistema europeo de Derecho de la Competencia sea respetuoso con los principios del Derecho Administrativo Sancionador, principios que están incorporados a todas las declaraciones de derechos incluido el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 6) pasa por que los tribunales europeos revisen, como un juez de apelación revisa la sentencia de un juez de primera instancia, las decisiones de la Comisión Europea. Y que tal “unlimited jurisdiction” se aplica a todas las Decisiones y no solo a las que acaban en la imposición de una multa (que es lo que prevé el art. 261 TFUE expresamente junto con el art. 31 del Reglamento 1/2003. ¿Por qué? Porque todas las Decisiones de la Comisión en Derecho de la Competencia son restrictivas de derechos fundamentales. No solo las Decisiones que aplican – con multa incluida – los artículos 101.1 y 102 (cárteles y abuso de posición dominante). También cuando la Comisión autoriza un contrato entre particulares (ya no lo hace) o cuando la Comisión autoriza una operación de concentración con o sin condiciones, está ejerciendo una potestad que le autoriza para interferir en las relaciones entre particulares y para limitar la libertad de éstos para configurarlas como tengan por conveniente. Hay un derecho fundamental a comprar una empresa y el control de concentraciones constituye una limitación a ese derecho fundamental. Limitación, naturalmente, justificada “constitucionalmente” pero que no por ello deja de ser una limitación. Y el derecho a la tutela judicial efectiva obliga a que estas decisiones sean revisadas ilimitadamente por un tribunal.

Por este motivo, a mi juicio, también en este aspecto, el Derecho de la Competencia merece una profunda revisión desde sus fundamentos. D. Gerard llama la atención sobre un asunto menos general pero más grave: que ni siquiera en las Decisiones de la Comisión que incluyen la imposición de una multa los tribunales de Luxemburgo realizan una revisión “ilimitada” de lo que ha hecho la Comisión. A pesar de que dicen que su jurisdicción es ilimitada cuando se ha impuesto una multa y que dicen que pueden revisar toda la Decisión, lo cierto es que

when carrying out the legality review of Commission decisions, the EU Courts resort to different standards of review, which means that they vary the level of intensity of the scrutiny exercised over various parts of the Commission reasoning. If questions of law and fact are subject to full and unqualified review as to their legality and accuracy, the review of technical assessments, especially of an economic nature and other so-called policy matters, such as the setting of fines, are subject to a deferential standard known as “manifest error of assessment.” The growing reliance on that deferential standard, which was originally made possible by the limits inherent to the EU Courts’ annulment jurisdiction, has been perceived as particularly problematic in recent years.

Gerard tiene razón en lo que a la determinación de la cuantía de las multas se refiere. En otro trabajo previo ya había llamado la atención sobre este extremo: que los Tribunales parten de la aceptación de la policy de la Comisión en relación con la finalidad de las multas y los medios para alcanzar sus objetivos. El Tribunal de Justicia no tiene su propia opinión sobre el tema.

the Commission enjoys a “particularly wide discretion, as regards the choice of factors to be taken into account for the purposes of determining the amount of the fines

Case C-289/04P Showa Denco v Commission (Graphite Electrodes) [2006] ECR I-5859, para 36.

Con semejante afirmación ¿cómo puede decirse que los Tribunales revisan “ilimitadamente” las Decisiones que imponen multas?  Y el legislador comunitario tampoco (recuérdese que el Reglamento 1/2003 apenas se limita a decir que la multa no puede superar el 10 % de la facturación de la empresa y ser acorde a la gravedad y duración, art. 23.2).

Y sin policy setter ni juez que la controle, el margen de discrecionalidad de la Comisión es pasmosamente amplio. Que la Comisión fije las policies comunitarias no es un problema. Al fin y al cabo es una suerte de “gobierno” en el sistema constitucional europeo. Pero que fije la política en materia de sanciones sí que es un problema. Porque ningún Gobierno nacional lo hace si no es con un sometimiento estricto al principio de legalidad, tipicidad y control jurisdiccional ilimitado de la aplicación del Derecho sancionador.

La discrecionalidad de la Comisión se despliega no en la fijación concreta de la multa en un caso concreto (la Comunicación de la Comisión al respecto es muy detallada) sino en los criterios para fijar las multas y su cuantía. En este blog hemos criticado la práctica de la Comisión a menudo. Por ejemplo, nos parece absurdo que sea relevante el tamaño de la empresa para calcular la multa. Pero compárese con la actitud del CAT británico cuando revisa las multas impuestas por OFT. No es que no le vincule la Comunicación de la OFT (la Comunicación de la Comisión Europea no vincula al Tribunal de Justicia) es que ni lo leen. Se forman autónomamente su criterio acerca de cual es la multa adecuada para el comportamiento enjuiciado. En Luxemburgo no ocurre tal cosa porque, como explica bien Gerard, los jueces vienen de unos tiempos lejanos en los que eran jueces de lo contencioso-administrativo que se limitaban a controlar la legalidad de las Decisiones de los órganos de la Unión Europea. 

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