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miércoles, 25 de julio de 2012

La organización y funcionamiento democráticos de las asociaciones

Admitido que el derecho de autoorganización forma parte del contenido esencial de la libertad de asociación, el régimen jurídico de la asociación se funda en la libertad de configuración estatutaria (los estatutos pueden regular como mejor convenga a los socios la mayor parte de las cuestiones relativas a las relaciones entre los socios y de los socios con la asociación). Si afirmamos que la asociación (rectius, los asociados) ejercita un derecho fundamental (de asociación) al regular libremente sus relaciones intrasocietarias, debe seguirse que no sólo el juez, sino también el legislador está obligado -como poder público- a respetarlo. En un doble sentido.

Por un lado, los particulares pueden limitar sus derechos fundamentales a través de contrato y, por tanto, no son inconstitucionales las reglas estatutarias que limiten, por ejemplo, la libertad de expresión de los asociados prohibiéndoles realizar determinadas declaraciones (v., la STS 11-VII-2002, que resuelve la impugnación de una regla de los estatutos de una asociación de taxistas en la que se prohibía a sus miembros tener el teléfono móvil mientras trabajaban para evitar que contrataran servicios por teléfono en competencia con el sistema de radio-taxi que explotaba la asociación. El TS con buen criterio afirma que la cláusula es plenamente legítima y forma parte de la facultad de autorregulación de la mayoría, pudiendo los discrepantes, si no están conformes con tal decisión, abandonar la asociación”).

Por otro, cabrá tachar de inconstitucionales las normas legales que limiten excesiva o desproporcionadamente la libertad estatutaria de las asociaciones. Ahora bien, si no hay razón para proteger la libertad de los individuos cuando actúan en grupo más allá de lo que se les protege cuando actúan individualmente, parece razonable concluir que la protección de la libertad de configuración interna de la asociación se protege, frente al legislador, en los mismos términos que la libertad contractual en general.

Un aparente límite a la libertad de autoorganización es el de los principios configuradores de la asociación, de manera que los Estatutos pueden contener cualquier tipo de pacto siempre que no contradigan tales principios (art. 7.2 LAs, que no tiene carácter orgánico). Dado que este es un límite recogido sistemáticamente por el legislador en la regulación de las sociedades de estructura corporativa, no procede ocuparnos de él en detalle en este ámbito. En todo caso, es más que dudoso que este límite cumpla con los requisitos, impuestos a los límites de los derechos fundamentales por la jurisprudencia constitucional y del TEDH en el sentido de que los límites al derecho de asociación han de estar fundados en la protección de otros derechos fundamentales y han de ser ciertos y previsibles (V., por todas, con más indicaciones, STC 219/2001, de 31-X, FJ 7). Parece obvio, por un lado, que la limitación de la libertad estatutaria que los “principios configuradores” representan no es una limitación que se justifique en la necesidad de proteger otros derechos fundamentales y, en segundo lugar, las consecuencias limitadoras, esto es, qué cláusulas estatutarias son nulas por desatender los “principios configuradores” no son ni ciertas ni previsibles por lo que la eficacia limitativa de la libertad contractual de la norma que comentamos es más que dudosa. Además, los estatutos están limitados por el orden público constitucional derivado del derecho fundamental de asociación (art. 2.5 LAs).

Sin duda, el más importante límite a la libertad estatutaria, de entre los de carácter general es la exigencia de que la organización interna y el funcionamiento de las asociaciones deben ser democráticos, con pleno respeto al pluralismo según reza el art. 2.5 LAs (que tiene carácter orgánico) y reiteran el art. 7 g) LAs al establecer como contenido obligatorio de los estatutos de la asociación los “criterios que garanticen el funcionamiento democrático de la asociación” y el art. 11.3 al regular el funcionamiento de la asamblea general de socios.

Una asociación tiene una estructura y funcionamiento democráticos cuando los asociados participan en formación de la “voluntad” de la asociación y eligen y destituyen a los que gestionan y hay democracia interna cuando la participación de cada asociado es igual (por cabezas (STC 56/1995 de 6-III sobre partidos políticos). El legislador parece contradecirse cuando prevé expresamente la posibilidad de que existan socios de distintas “clases” (art. 7 e) LAs), lo que no puede sino significar que los Estatutos pueden otorgar más derechos a unos socios que a otros (cfr. Art. 7 f LAs que al señalar lo que ha de constituir contenido obligatorio de los estatutos incluye “los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades” lo que presupone que las distintas modalidades de socios pueden tener distintos derechos. Si tal desigualdad afecta al derecho de voto contradice derechamente el carácter democrático que, si alguna expresión tiene es, como hemos señalado, la de que todos los miembros de la organización tienen un derecho igual a participar en los asuntos de la asociación.

La exigencia de funcionamiento democrático para las asociaciones en general es, probablemente, inconstitucional. 


Aunque la ley pretende no aplicarse directamente a las asociaciones que estén reguladas por una legislación específica (Disp. Final 2ª), lo que incluye todo el Derecho de Sociedades (las sociedades de capital no funcionan “democráticamente” sino que el poder de decisión va asociado a la participación en el capital),  su carácter general y su aplicación en sus preceptos orgánicos a todas las asociaciones obligan a afirmar que la imposición del carácter democrático, al que el legislador atribuye el carácter de orgánico (Disp. Final 1ª), limita desproporcionadamente el derecho fundamental de asociación en lo que se refiere a la libre configuración de sus relaciones por los asociados.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 23 de julio de 1998, no se pronunció sobre la cuestión porque resolvió el recurso, declarando inconstitucional el precepto de la ley vasca de asociaciones que establecía tal exigencia, sobre la base de que sólo el legislador orgánico podía pronunciarse al respecto. Pero el requisito es contrario a principios constitucionales fundamentales tales como que la gente ha de ser libre para organizar sus relaciones voluntarias con otras personas como tenga por conveniente sin tener que hacerlo de forma semejante a como, por imperativo constitucional, han de organizarse las relaciones de carácter público.

El requisito es, en este sentido, contrario a la propia función del derecho fundamental de asociación. Como se reconoce en la propia exposición de motivos de la Ley, la función de este derecho fundamental es permitir que el pluralismo social se exprese eficazmente contribuyendo así al desarrollo de la personalidad de los individuos que pueden perseguir sus fines vitales libremente elegidos en cooperación con otros individuos con los que comparten tales fines y utilizando, igualmente, los medios que consideren más adecuados. Pero el pluralismo social (ad extra) sólo puede lograrse si no se exige que el pluralismo se exprese en el interior de la asociación. Como recordara hace años Pablo Salvador, “el ámbito de lo público se rige por la democracia y el de lo privado, por la libertad … en un país libre, la democracia no tiene por qué llegar a todas partes… Exigir…(que las asociaciones)… se articulen de forma democrática es un dislate, pues la pretensión de totalidad pervierte el sentido de la democracia, que… es… también respeto a las minorías y… a la libertad individual de los ciudadanos, (para)… asociarse y organizarse a su gusto, (y)… no al de la mayoría”

Como ya demostrara Olson, la acción colectiva es muy costosa. Los individuos no tienen incentivos para contribuir a la producción de bienes colectivos si pueden obtenerlos gratis a costa de otros miembros del grupo. Por lo tanto, para que un grupo de individuos pueda actuar eficazmente como grupo es imprescindible asegurarse la homogeneidad de los miembros del grupo y la utilización de reglas que reduzcan los costes de adoptar decisiones y de asegurar su cumplimiento. Los seres humanos tienden a organizarse de forma que se minimicen tales costes. Es normal, pues, que los grupos expulsen a aquellos de sus miembros que tienen preferencias más alejadas de las de la mayoría del grupo y atraigan a los de preferencias más homogéneas de forma que la consecución de los fines del grupo se logre al menor coste posible. Esta es una elección de los particulares que se asocian, no del Estado. Y es perfectamente imaginable que los que constituyen una determinada asociación valoren extraordinariamente que en el interior de la misma reine la unidad ya que el discrepante siempre tiene la opción de abandonarla voluntariamente y fundar una asociación competidora. Exigir que todas las asociaciones tengan idéntico funcionamiento interno, obligándoles a cumplir idénticos requisitos en la regulación de las relaciones entre socios a los que se exigen en las relaciones entre los ciudadanos y el Estado limita extraordinariamente la libertad de autoorganización de las asociaciones.

Con buen criterio, la Constitución sólo exige el carácter democrático para las instituciones que cumplen funciones públicas tales como los partidos políticos y los sindicatos y, en particular para los colegios profesionales (art. 36 CE) y las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios” (art. 52 CE) lo que es un importante argumento a contrario. En este sentido, el Tribunal Constitucional señaló hace tiempo que “esta exigencia (de carácter democrático) constituye en sí misma un contrapeso, una compensación del deber del titulado de inscribirse y a la vez una garantía de que esa obligatoriedad (de adscripción) estará sujeta al control democrático de los mismos colegiados” . Pues bien, el carácter democrático de una organización es una regla perfectamente sensata como norma imperativa para las asociaciones de adscripción obligatoria porque los asociados no pueden “votar con los pies”, no tienen como opción la “salida”. También lo es como norma dispositiva (salvo que se haya pactado otra cosa, la organización interna de una asociación ha de ser democrática), incluso como norma dispositiva “fuerte” en el sentido de no modificable por mayoría, sino sólo con el consentimiento de todos los asociados. Pero es una regla inconstitucional si, como hace la Ley de Asociaciones, se impone a todas las asociaciones incluso contra la voluntad de todos los asociados.

Por otra parte, como se ha dicho autorizadamente, el texto del artículo 22 CE sugiere una cierta “reserva de Constitución” para cualquier limitación sustancial del derecho de asociación que no esté ya recogida o cuando menos indicada en el propio artículo. El constituyente ha dictado un precepto bastante detallado en el que ha incluido enumerativamente los tipos de asociaciones ilícitas; ha regulado el sentido de la inscripción registral y los límites a la intervención administrativa por lo que resultaría extraño que, si el constituyente hubiera considerado legítima la imposición del requisito de organización interna democrática no lo hubiera indicado en el texto del precepto como lo ha hecho expresamente cuando se ha referido a los partidos políticos y sindicatos.

Al margen de estas observaciones de carácter general, la norma acumula las tachas de inconstitucionalidad al restringir innecesariamente el derecho de asociación. La libertad de salida que caracteriza a las asociaciones asegura la libertad del individuo para decidir en cada momento si quiere seguir formando parte de un grupo organizado jerárquicamente. Le basta con separarse de la asociación. Por tanto, el legislador tenía a su disposición una medida menos restrictiva del derecho fundamental de asociación que la imposición con carácter obligatorio de la democracia interna cual es la de prohibir cualquier limitación al derecho a separarse de una asociación cuya estructura y funcionamiento no sean democráticos.

La exigencia es inconstitucional, sobre todo cuando se trata de asociaciones de carácter religioso o ideológico, esto es, cuando la asociación es una forma de expresar que un grupo de personas comparten “una visión del mundo”. Es en este tipo de asociaciones en las que el respeto por el legislador a la libertad de organización interna viene “más” exigido, si cabe, por el derecho de asociación. Un grupo de personas cuyo credo común considera a su líder como alguien ungido por la divinidad para dirigir el grupo no puede organizarse estructurándose democráticamente. Pero piénsese en los casos en los que una persona determinada aporta la totalidad o buena parte del patrimonio cuyo disfrute constituye el objeto de la asociación, por ejemplo, el caso alemán en el que alguien que es propietario de un aeropuerto y de aviones permite su utilización por los miembros de una asociación de vuelo deportivo; o en los casos en los que la asociación tiene como objetivo apoyar la carrera política o humanitaria de una persona determinada. En ambos casos parece razonable que el propietario de los bienes cuya utilización se permite a los miembros de la asociación o el sujeto cuya promoción constituye el objeto de la asociación puedan tener la última palabra en las decisiones que se tomen en el seno de la asociación. Como veremos, en el primer caso, si se impusiera el carácter obligatorio de la estructura democrática, habría que recurrir a fórmulas como la celebración de contratos entre la asociación y el asociado propietario de los bienes, contratos que incluyan cláusulas que otorguen derechos al propietario de los terrenos para inmiscuirse en la vida asociativa.

Precisamente por esta razón, el legislador optó por la introducción de una excepción para estas asociaciones en el propio texto legal aunque lo haya hecho con escasa claridad y coherencia. Para fundar esta afirmación conviene reproducir los preceptos legales. De acuerdo con el art. 1.3 LA,
“Se regirán por su legislación específica los partidos políticos; los sindicatos y las organizaciones empresariales; las iglesias, confesiones y comunidades religiosas; las federaciones deportivas; las asociaciones de consumidores y usuarios; así como cualesquiera otras reguladas por leyes especiales. Las asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas se regirán por lo dispuesto en los tratados internacionales y en las leyes específicas, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las disposiciones de la presente Ley Orgánica”.

La Disposición Final 2ª establece que
Excepto en aquellos preceptos que tienen rango de Ley Orgánica, la presente Ley tiene carácter supletorio respecto de cualesquiera otras que regulen tipos específicos de asociaciones, o que incidan en el ámbito del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas”.

Por último, la Disposición Final 1ª considera de carácter orgánico los artículos 1 y 2.

Parece que debe entenderse la Disposición Final 2ª en el sentido de que los preceptos que tienen carácter orgánico no se aplican supletoriamente a las asociaciones reguladas en Leyes específicas, porque se aplican directamente. Los preceptos orgánicos de la Ley (incluyendo la obligación de organizarse democráticamente son, además, de aplicación directa a las asociaciones que se rigen por la legislación de las Comunidades Autónomas por la simple razón de que es competencia exclusiva del Estado (de las Cortes a través de Ley orgánica) el desarrollo del derecho fundamental y la regulación de aspectos fundamentales del “tipo” de la asociación como forma organizativa en virtud de los demás títulos competenciales del Estado (art. 149.1 CE) entre otros. Recordemos que el párrafo primero del art. 1º.3 remite a su legislación específica, la regulación de las iglesias, confesiones y comunidades religiosas y el párrafo 2 del mismo precepto repite dicha remisión para las “asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas” pero añadiendo ahora la aplicación supletoria de la Ley de Asociaciones.

Si se interpretan los dos párrafos conjuntamente nos enfrentamos a una aparente contradicción. En efecto, parecería que a las Iglesias, confesiones, comunidades religiosas, asociaciones de consumidores y todo tipo de asociación que tenga una ley específica, la regulación contenida en dicha legislación específica es de preferente aplicación respecto de la regulación contenida en la Ley de Asociaciones. Esta se aplica supletoriamente en virtud de lo dispuesto en la Disp. Final 2ª LAs. La excepción contenida en esta disposición respecto de los preceptos de carácter orgánico (que se aplican directamente) no modificaría la conclusión en la medida en que el artículo 1º.3 se encuentra entre los que son de carácter orgánico y es el que dispone la preferente aplicación de la legislación específica.

Si esta interpretación es correcta, en la medida en que la legislación específica no establezca expresamente que las asociaciones que regulan (partidos políticos, asociaciones empresariales, iglesias, asociaciones deportivas, de consumidores etc) podrán no organizarse democráticamente (lo que no es posible para partidos políticos y asociaciones empresariales o sindicales), el requisito del funcionamiento democrático se aplica a las asociaciones constituidas por iglesias, confesiones y comunidades religiosas a las que se refiere el art. 1.3 II LAs, la conclusión sería idéntica: aplicación preferente de su legislación específica y, salvo que dicha legislación las autorice expresamente a organizarse de forma no democrática, exigencia del requisito por la aplicación supletoria de la ley.

Veamos la legislación específica. Al margen de los Acuerdos Internacionales con la Santa Sede, que sólo se ocupa de las organizaciones religiosas católicas, el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa establece que “las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas tendrán plena autonomía podrán establecer sus propias normas de organización, régimen interno y régimen de su personal. En dichas normas, así como en las que regulen las instituciones creadas por aquéllas para la realización de sus fines, podrán incluir cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa y carácter propio, así como del debido respeto a sus creencias, sin perjuicio del respeto de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y, en especial, de los de libertad, igualdad y no discriminación” El art. 6.2 de la LO de libertad religiosa añade que Las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas podrán crear y fomentar, para la realización de sus fines, Asociaciones, Fundaciones e Instituciones con arreglo a las disposiciones del ordenamiento jurídico general”. En cuanto al Acuerdo con la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de 3 de enero de 1979, su artículo 4 prevé expresamente el reconocimiento de la personalidad jurídica de las asociaciones constituidas por la Iglesia pero con sometimiento al Derecho del Estado por lo que tampoco parece que haya una exención expresa del requisito en dicho Tratado Internacional.

La interpretación del conjunto de preceptos transcritos conduce a conclusiones, cuando menos, difíciles de encuadrar sistemáticamente. La “voluntad del legislador” era, claramente, eximir a las asociaciones de base o fines religiosos del requisito de organización y funcionamiento democrático. Este resultado se logra, aparentemente a través del confuso sistema de remisiones al régimen específico. Básicamente diciendo que la Ley de Asociaciones sólo se aplica a las asociaciones religiosas de forma supletoria (en su totalidad incluyendo, por tanto, los preceptos orgánicos de la ley). Dado que hay un precepto en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa que permite que las “instituciones creadas” por Iglesias, Confesiones y Comunidades Religiosas “para la realización de sus fines” incluyan en sus estatutos “cláusulas de salvaguarda de su identidad religiosa”, cabría entender que la organización interna de estas asociaciones no ha de ser necesariamente democrática en la medida en que puede argumentarse que la salvaguarda de la identidad religiosa exige formas de gobierno y participación internas no democráticas.

Pues bien, si parece reservada al legislador orgánico la competencia para imponer el carácter democrático (Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de julio de 1998), no parece que el propio legislador orgánico pueda remitirse al legislador ordinario para la decisión al respecto. Si esto es así, la ley específica que no impusiera o permitiera expresamente el funcionamiento y organización no democráticos de asociaciones específicas sería inconstitucional por falta de competencia para regular una cuestión reservada al legislador orgánico. Ahora bien, dado que la regla específica se encuentra, para las asociaciones religiosas, en una Ley Orgánica, el obstáculo estaría salvado para éstas.

Cabría preguntarse por qué el legislador orgánico no ha establecido directamente una excepción afirmando simplemente que el requisito de la estructura y organización democrática no se exigirá a las asociaciones cuyos fines sea de carácter religioso.

Quizá no lo ha hecho porque, probablemente, hacerlo no salvaría de la tacha de inconstitucionalidad al precepto, esta vez, por contrario al principio de igualdad (art. 14 CE) ya que no se ve la racionalidad de un privilegio semejante para las asociaciones de base o fines religiosas que no se extendiera a cualquier asociación de corte ideológico.

La conclusión general, pues, no varía: la ley es inconstitucional al imponer la estructura democrática a todo tipo de asociaciones sin prever, al menos una excepción amplia para las asociaciones con fines religiosos con independencia de que sean constituidas por individuos o por las propias iglesias o confesiones religiosas y otra excepción igualmente amplia para todas las asociaciones ideológicas, entre otras razones porque no se entiende que la libertad religiosa merezca una mayor deferencia del legislador que la libertad ideológica en punto a la libertad de organizarse. Por lo demás, el requisito de una Ley Orgánica que “libere” a la asociación de la obligación de estar organizada democráticamente constituye un desarrollo extraordinariamente restrictivo del derecho de asociación, carácter restrictivo que contradice el sentido que el Tribunal Constitucional ha atribuido a la función del legislador orgánico cuando desarrolla un derecho fundamental porque, nuevamente, no se ve en qué medida la imposición del carácter democrático viene impuesta por la protección de otros derechos fundamentales igualmente valiosos.

Sorprende, además, que se exija el carácter democrático y, sin embargo, se consideren lícitas – como creemos que deben ser consideradas – las asociaciones que exigen requisitos discriminatorios de acceso (asociaciones sólo para hombres, por ejemplo). Respecto de éstas, lo único que prohíbe la ley es que reciban subvenciones públicas (art. 4.5 LAs) lo que, a contrario, debe entenderse como una declaración de licitud.

Con todo, es posible salvar la constitucionalidad de la norma mediante una interpretación conforme entendiendo que la aplicación supletoria de la Ley de Asociaciones prevista en el art. 1.3 II lo es, no solo respecto de la legislación específica, sino también respecto de lo establecido en los estatutos sociales e interpretando ampliamente la excepción para incluir cualquier tipo de asociación de “tendencia”.

Esta interpretación se funda en una idea – que expondremos más detalladamente en un trabajo de próxima publicación – que puede formularse como sigue: cuando un grupo de creyentes constituye una asociación que quieren que forme parte de la Iglesia o confesión religiosa, no están ejercitando primariamente su derecho de asociación, sino su derecho a la libertad religiosa. En consecuencia, y como ha dicho la STC 46/2001 de 25 de febrero
<<la propia formulación constitucional de este derecho permite afirmar que las comunidades con finalidad religiosa, en su estricta consideración constitucional, no se identifican necesariamente con las asociaciones a que se refiere el art. 22 de la Constitución. Una comunidad de creyentes, iglesia o confesión no precisa formalizar su existencia como asociación para que se le reconozca la titularidad de su derecho fundamental a profesar un determinado credo, pues ha de tenerse en cuenta que la Constitución garantiza la libertad religiosa “sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley” (art. 16.1 C.E.). Por ello mismo, como derecho de libertad, la libertad religiosa no está sometida a más restricciones que las que puedan derivarse de la citada cláusula de orden público prevista en el propio art. 16.1 de la Constitución”
Generalizando esta idea, bien puede suceder que la calificación que merezcan estas agrupaciones de los individuos con la finalidad de ejercitar un derecho fundamental no sea la de ejercicio del derecho de asociación y, por tanto, estar sometido exclusivamente a las limitaciones aplicables al derecho que se ejercita. Todo lo cual tiene que ver con el dogma de la “autonomía de las corporaciones” (Verbandsouveranität) por cuanto la falta de funcionamiento democrático de estas agrupaciones se debe, normalmente, a que se atribuyen todos los poderes de decisión importantes a un tercero (el Obispo, por ejemplo pero también una asociación de “nivel” superior en la organización en la que se enmarca la asociación de base) que ni siquiera ha de ser socio.

1 comentario:

Anónimo dijo...

Lo que no tiene razón de ser es que para el registro de una asociación sin animo de lucro, el gobierno vasco proporcione una plantilla en la que existe un articulo que vunlnera el funcionamiento democrático y no lo sepas hasta que te hacen el requerimiento de subsanación por ello.
Para asociarse de forma legal sin fines de lucro, por favor que no sea necesaria la consulta a un abogado, no sobra el dinero.

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