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domingo, 1 de febrero de 2015

Un poco más sobre ordoliberalismo: la necesidad de las reglas

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WATERHOUSE - Ulises y las Sirenas (National Gallery of Victoria, Melbourne, 1891. Óleo sobre lienzo, 100.6 x 202 cm)

“In a democratic society it is probably preferable that selected rules are simple and easily understood, so it is obvious when a policymaker deviates from the policy.”
“Not kennt kein Gebot” *

Este trabajo de Vanberg resume bien los tenets de los ordoliberales, una escuela de pensamiento jurídico-económico de gran actualidad porque bien puede decirse que el modelo alemán de organización de las relaciones entre el Estado y la Sociedad está basado en sus ideas. Los “padres” son Eucken y Böhm.

En los términos más breves el ordoliberalismo trata de contestar a la pregunta acerca de cómo establecer un orden económico que maximice el bienestar social. Y la respuesta la encuentran en la idea de que el Estado no debe sustituir a los particulares en sus decisiones económicas. Es pues, una concepción liberal. Lo que corresponde al Estado es sentar el marco institucional que garantice que la mano invisible de Adam Smith produzca sus beneficiosos efectos. Y, para eso, el Estado ha de organizar, ordenar (Ordnungspolitik), establecer las reglas que garanticen, básicamente, dos cosas. Por un lado, que ningún particular ejerza “poder de mercado”, es decir, que no haya empresas dominantes y que si una logra ser dominante gracias a su inteligencia o habilidad para producir, se comporte como si estuviera sometida a competencia. Por otro, asegurar que el Estado no será capturado por intereses particulares. Es decir, que el Estado actuará de forma imparcial en la persecución de los intereses generales y, por tanto, sometido a reglas. Sus decisiones no son discrecionales y las reglas que gobiernan tales decisiones tienen limitado su contenido por la Constitución, sede de los “compromisos creíbles” que adopta la Sociedad de que su Gobierno y su Administración no caerán en manos de intereses particulares. De ahí la importancia que tiene entre los ordoliberales la idea de la “Constitución Económica”

“se trata de una policy que trata de mejorar los resultados del sistema económico de una forma indirecta: reformando las reglas de juego en contraste con una política económica que tratara de mejorar los resultados económicos directamente interviniendo en le proceso económico… (los ordoliberales tratan) de crear las condiciones bajo las cuales los actores económicos, persiguiendo su propio interés, también contribuyen al interés común… crear las condiciones bajo las que la mano invisible… puede cumplir sus funciones.
Lo que diferencia del liberalismo clásico al Ordoliberalismo es la convicción de que el mercado es un jardín, no un una selva, de modo que, para que proporcione lo que se espera de él es necesario diseñarlo y establecer las reglas que lo hagan funcionar en la forma deseada. Los mercados no son, en esta concepción, obra espontánea de la interacción de los individuos. No, al menos, los mercados que pueden producir los resultados sociales más deseables. Corresponde al Estado “crear y mantener el marco apropiado de reglas e instituciones que permita que la competencia funcione efectivamente”. Que la competencia sea “competencia por eficiencia” de las propias prestaciones lo que significa básicamente, que “gana el mejor”, el empresario que logra ofrecer a los consumidores algo mejor que sus rivales. El Estado ha de hacer de jardinero que organiza el jardín de modo que en él crezca lo que queremos que crezca (innovación, reducción de precios, mejoras de la calidad) y no crezcan malas hierbas (cárteles, engaño, abuso de posición dominante, externalidades).

Los ordoliberales, pues, creían en la necesidad de un Estado fuerte, suficientemente fuerte como para resistir a las presiones de los grupos de interés, empezando por los propios políticos que participan en las elecciones y que tienen incentivos para modificar las reglas en cada ocasión si benefician a sus clientes. Por eso, el problema de Grecia no está bien planteado. El problema de Grecia es el de un Estado debilísimo incapaz de resistir lo más mínimo a su captura por intereses particulares. La “fórmula de un Estado fuerte significaba que hay que diseñar el Estado y poner límites a su actuación en la Constitución que impida que el Gobierno pueda convertirse en el objetivo de los buscadores de rentas y los defensores de intereses particulares”. Es decir, los ordoliberales han puesto el centro de atención no en las decisiones microeconómicas – las que tomamos los que participamos en el mercado – sino en las reglas en cuyo marco tomamos esas decisiones, de modo que los ordoliberales son una fuente de inspiración importante para Hayek y Buchanan.

Su mayor preocupación – lógica viniendo del sistema económico del nacional-socialismo que cartelizó toda la Economía alemana – era controlar el “poder económico privado”. Pero dice Vanberg que también se ocuparon del problema de lo que la Escuela de Virginia – public choice –luego puso en el centro de las discusiones: cómo evitar la captura del Estado por parte de intereses privados en busca de “rentas”. Los de Friburgo lo llamaban evitar el riesgo de la “refeudalización” de la sociedad. Buchanan señalaba en 1990 que, mientras la política ordinaria es el reino del conflicto, la política “constitucional”, es decir, el establecimiento de las reglas del juego es el reino de la cooperación si entendemos las reglas constitucionales como elección del conjunto de “reglas básicas o límites o constricciones” que un grupo de individuos decide establecer a sus futuras interacciones (piénsese no solo en la Política sino en los estatutos de una asociación). Estas reglas limitan las posibilidades de actuación competitiva o conflictiva en el ejercicio de la política “ordinaria”. Y la llama “Economía Constitucional” precisamente porque, en su opinión, la “Economía se refiere al examen de los acuerdos cooperativos que permiten la interacción entre individuos”. “La lección de Adam Smith fue la de probar que el interés egoísta de los que participan en el mercado es suficiente para proporcionarnos carne para la cena dando por supuesto que es carne lo que los consumidores quieren, lo que no implica que el interés egoista en el mercado nos proporcione carne porque la carne sea valiosa en términos nutritivos tal como lo definan los expertos”. Un sistema de mercado, por oposición a uno mercantilista – asignación de los recursos por el Estado – es preferible para Adam Smith en términos de satisfacción de los intereses individuales.  Pero para obtener las ventajas de vivir en comunidades y asociaciones, los humanos, como “unidades independientes dotadas de conciencia… deben vivir bajo reglas que pueden elegir”

La esencia de un mercado competitivo es la igualdad de los competidores y la principal fuente de privilegios en un mercado así es el Estado.

Por tanto, las reglas que ordenan el mercado deben ir dirigidas a limitar el poder del Estado para privilegiar a unos operadores frente a otros y su contenido – el de las reglas – debe dirigirse a asegurar dicha par conditio concurrentium. Cualquier norma o decisión administrativa que subvencione o discrimine a un competidor es anatema. Lo interesante es que, con estos mimbres, se podía y se debía constituir el concepto de la Constitución Económica. Los Estados, como Ulises, se atan al mástil de la Constitución – difícil de reformar – cuando quieren comprometerse a no incumplir sus propias reglas, esas reglas que garantizan el desarrollo económico y social. Cuando Alemania insiste en que España incorpore a su Constitución la obligación del Parlamento de aprobar presupuestos equilibrados (art. 135 CE) está siguiendo las consignas del ordoliberalismo. Cuando la Constitución alemana dice que los servicios públicos se prestan – por lo general – por funcionarios públicos, está atando las manos al legislador para que no pueda repartir prebendas entre empresas privadas y asegurando la imparcialidad en la producción y distribución de tales servicios etc. La inclusión en la Constitución de una u otra regla, sin embargo, marca la diferencia y el compromiso de los políticos de un país con el respeto por el Estado de Derecho. Cuando los políticos andaluces incluyeron en el Estatuto de Andalucía a Canal Sur (art. 210 Estatuto de Andalucía), estaban haciendo justo lo contrario: asegurando una corriente de rentas públicas para un grupo de empleados públicos y un medio de influencia sobre la gente para los políticos que estuvieran, en cada momento, en el gobierno andaluz. No están atándose al mástil que evite a los políticos andaluces sucumbir a los cantos de sirena de sus clientes, están asegurándose que podrán adoptar decisiones – el contenido de esa televisión pública – que sirvan a sus intereses particulares de la mejor manera posible en cada momento. La prueba es que, sin un artículo 210, Andalucía podría igualmente tener – o no – una televisión pública. Las reglas del juego ordoliberales son, mayoritariamente, reglas que excluyen determinados cursos de acción como prohibidas “pero dejan margen de actuación discrecional para el restante rango de opciones”.

Otro ejemplo es el de la designación de cargos públicos. En nuestro sistema, miles de puestos son de “libre designación”. Esta libertad da a los políticos la capacidad para elegir a gente competente y honrada o para colocar a sus amigos y correligionarios. En un sistema ordoliberal, los políticos se atarían al mástil para evitar caer en la tentación de utilizar esta facultad discrecional y acabar nombrando a un corrupto, un ignorante o un malvado para presidente del puerto de Alicante estableciendo la regla de que todos los puestos de libre designación deben cubrirse mediante un concurso público cuyo resultado pueda ser impugnado ante los tribunales.

¿En qué asuntos debemos recurrir a reglas constitucionales que aten a los políticos y en cuáles debemos dejar a su discreción el tratamiento de los problemas?

Actuar discrecionalmente significa hacer lo que sea mejor en cada caso teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso. Aplicar una regla significa… enfocar la atención en un aspecto de la cuestión a decidir y considerar todos los demás aspectos potencialmente relevantes como irrelevantes para la decisión”.
Vanberg dice que, cuando los problemas son recurrentes, las reglas son preferibles. Porque sabemos qué reglas funcionan mejor gracias a la experiencia aunque, en el caso concreto podría ser mejor saltarse la regla y adoptar una decisión distinta. Por ejemplo, sabemos que los políticos tienden a aprobar presupuestos con déficit y, en la Historia de España ese es, a juicio de algunos (y aquí) el principal problema histórico que ha ralentizado el desarrollo. También sabemos que el gobierno – desde Franco, singularmente – tiende a utilizar los medios de comunicación públicos para fines partidistas. Tenemos experiencias repetidas de que eso ha ocurrido con gobiernos de todos los colores. Pues bien, tiene sentido regular en la Constitución o en el Estatuto de Autonomía la obligación de presentar presupuestos equilibrados y la prohibición al Gobierno de “montar” una televisión pública. Otro ejemplo puede extraerse del art. 1255 CC, que recoge el carácter vinculante de los contratos. Pacta sunt servanda es una regla que, en determinados casos (efficient breach) no funciona bien pero no cabe duda de su superioridad como regla y el interés social en no atribuir a los jueces libertad para decidir, en cada caso, si deben obligar al deudor a cumplir el contrato o no.

Del mismo modo, cuando exista el riesgo de que sobrevaloremos las necesidades inmediatas e infravaloremos las consecuencias a largo plazo también debe darse preferencia a las reglas sobre las decisiones discrecionales. La tasa de descuento hiperbólica con la que nos ha dotado la evolución así lo aconsejan. En fin, cuando hay un problema reputacional en el decisor, también el sometimiento a reglas es preferible. Actuar discrecionalmente destruye la confianza de los terceros en el sentido de las decisiones del político. Piénsese en Alemania y el euro. Alemania quería asegurarse de que si abandonaba el marco alemán, lo sustituiría por una moneda que no perdiera su valor, esto es, que los déficit públicos no se monetizarían en el área euro generando inflación.

Vanberg pone como ejemplo el caso de la política industrial. ¿Debe el Estado dirigir la inversión hacia determinados sectores o empresas, es decir, actuar discrecionalmente al respecto o debe atarse al mástil y prohibirse al Estado tomar decisiones de inversión típicas de un privado? (creando empresas públicas en sectores abiertos a la competencia, subvencionando inversiones en determinados sectores etc). Parece obvio que tenemos un problema de incentivos muy serio ya que los operadores del sector correspondiente se emplearán a fondo para tratar de ser ellos los beneficiados con el dinero o los favores públicos. Por tanto, el riesgo de captura del Estado por los particulares es muy elevado. Además, tenemos un problema de conocimientos o información muy serio porque el Estado no está especialmente “dotado” para “elegir ganadores” y, en fin, hay un riesgo muy elevado de corrupción del aparato del Estado y de reparto de esos fondos entre los que toman las decisiones. A largo plazo, además, genera incentivos para aumentar y nunca disminuir el volumen de recursos destinados a política industrial y su extensión a otros sectores.
Concluye Vanberg recordando el refrán que hemos puesto al principio de esta entrada. Así, el art. 135 CE prevé las situaciones excepcionales en las que el principio de equilibrio presupuestario puede abandonarse. Al incluir tales previsiones hay que evitar hacerse trampas al solitario e incluir como “estados de necesidad” lo que no es más que incumplimientos recurrentes de las reglas.
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* En estado de necesidad, nadie está obligado a cumplir las reglas. En otra entrada haremos alguna reflexión sobre “Not kennt kein Gebot”. Resulta curioso que en la doctrina jurídica española no se use más la idea del estado de necesidad en el ámbito del Derecho Privado, por ejemplo, para justificar el incumplimiento de un contrato – sí, en alguna medida – o el incumplimiento de reglas estatuarias o legales que ordenan la vida de una asociación o sociedad.

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