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miércoles, 15 de junio de 2016

Efectos ex nunc o ex tunc de la sentencia que anula una resolución administrativa según el Derecho europeo

El Abogado General Campos Sánchez-Bordona ha presentado el 14 de junio de 2016 sus Conclusiones sobre la cuestión prejudicial que

se plantea en el seno de un recurso contra una resolución de la autoridad polaca en materia de comunicaciones electrónicas. Se trata de saber, en síntesis, si, con arreglo a la Directiva marco, la sentencia del tribunal nacional que anula esa resolución administrativa ha de tener efectos ex tunc (esto es, desde el momento en el que la Autoridad Nacional de Regulación – ANR - la adoptó) o solo ex nunc (esto es, desde la fecha de la propia sentencia anulatoria)…

En el caso de autos concurrían, además, dos circunstancias relevantes: a) la decisión de la ANR no había sido suspendida cautelarmente, por lo que gozaba de ejecutividad inmediata, y b) dicha decisión obligaba a reconfigurar los contratos que regían las relaciones entre dos empresas de telecomunicaciones.

El problema adquiere, aparentemente, una mayor complejidad porque el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) no compartiría la jurisprudencia del Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo Contencioso-Administrativo) polaco según la que, si un acto administrativo cuya ejecución no haya sido suspendida es anulado por una sentencia, esta solo produce efectos desde que se dicta, de forma que las consecuencias anteriores de la aplicación de aquel acto, inicialmente no suspendido pero después anulado, permanecen inalterables. El Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) vacila acerca del acomodo de esta jurisprudencia al principio de efectividad, conforme al artículo 4 de la Directiva marco y al artículo 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

El art. 4.1 de la Directiva Marco prevé que se puedan recurrir las resoluciones de la ANR y que

A la espera del resultado de dicho recurso, la decisión de las autoridades nacionales de reglamentación seguirá siendo válida, a no ser que se concedan medidas cautelares con arreglo al derecho nacional

La resolución de la ANR polaca se refería a las tarifas de terminación de llamadas en su red por parte de un operador de telefonía polaco (Polkomtel). La ANR consideró que eran demasiado altas – y, por tanto, que gravaban indebidamente a los competidores de esa empresa cuyos clientes hacían llamadas a los clientes de Polkomtel. La Resolución de la ANR polaca, poniendo tarifas máximas a Polkomtel fue anulada por los tribunales por sentencia firme. Entretanto, sin embargo, Petrotel – otra telefónica polaca – había planteado un conflicto de acceso ante la ANR porque consideraba que las tarifas ofrecidas por Polkomtel eran demasiado elevadas. La ANR le dio la razón y Polkomtel impugnó también esta resolución y volvió a ganar ante los tribunales, lógicamente: la resolución de la ANR imponiendo tarifas máximas a Polkomtel era nula y, por tanto, no podía producir ningún efecto. O sea, efectos ex tunc de la nulidad.

La cuestión prejudicial versa sobre si la Directiva Marco ha de interpretarse en el sentido de que debe mantenerse la validez de la resolución de la ANR – y sus efectos – en tanto no recaiga sentencia anulándola y siempre, naturalmente, que no se hubiera adoptado una medida cautelar suspendiéndola.

El Abogado General comienza su análisis explicando cuál es la interpretación correcta del art. 4.1 Directiva Marco. Y prefiere, naturalmente, la que hace a la norma más acorde con los principios generales, en este caso, con el derecho de tutela efectiva y el sentido de la nulidad de un acto administrativo:

La ausencia de medidas cautelares que paralicen, mientras se tramita el pleito, la eficacia de la decisión de la ANR no puede traducirse, desde la perspectiva del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, en la imposibilidad de que la sentencia que ponga fin al proceso no solo declare nula la decisión impugnada, sino que extienda la declaración de nulidad a todos sus efectos, pasados y futuros. Esta es, además, la lógica del sistema de recursos que incorporan pretensiones de anulación de actos administrativos, en el que rige la regla general quod nullum est, nullum effectum producit. Si el juez está habilitado para suspender el acto administrativo con carácter cautelar, con mayor motivo lo estará para garantizar la ejecución de la sentencia anulatoria, deshaciendo los efectos del acto recurrido.

Y añade que la eficacia ex tunc de la nulidad puede considerarse, como regla general, una exigencia del derecho a la tutela judicial efectiva. Así planteada la cuestión, la respuesta parece inmediata: el art. 4.1 de la Directiva Marco debe interpretarse en el sentido de que obliga a que las sentencias que anulen una resolución administrativa tengan eficacia ex tunc porque sólo la eficacia ex tunc garantiza la eliminación de todos los efectos que la resolución haya podido tener y tutela adecuadamente los derechos del particular afectado por la resolución.

No tan deprisa. El Derecho de la Unión

Los Estados miembros han de configurar, pues, en sus respectivos ordenamientos las medidas legislativas indispensables para lograr que las resoluciones de los recursos contra los acuerdos de las ANR en el sector de las comunicaciones electrónicas sean «eficaces». La Directiva marco, sin embargo, no va más allá de la formulación antes transcrita, dejando a la autonomía procesal y jurisdiccional de los Estados miembros un cierto margen de maniobra, de modo que aquel propósito se alcance con los medios (en este caso, procesales) que cada uno de ellos considere adecuados.

De manera que si el Derecho polaco autoriza al particular a solicitar la medida cautelar de suspensión pero éste no la solicita, el Derecho de la Unión no impondría al Derecho polaco el deber de atribuir efectos ex tunc a la declaración de nulidad.

El Abogado General repasa las excepciones que justifican el mantenimiento de los efectos de una resolución administrativa declarada nula (protección del interés general o de los derechos de terceros) y los casos en los que los propios tribunales están autorizados para limitar el alcance temporal de sus sentencias (recuérdese que este fue el problema de la famosa sentencia del Tribunal Supremo referida a las cláusulas-suelo, que el Supremo creyó que estaba autorizado para limitar la retroactividad de la declaración de nulidad de la cláusula-suelo sin que, en lo que nosotros sabemos, el Supremo español tenga atribuida tal facultad por ninguna Ley). En fin, el Derecho nacional puede autorizar a sus tribunales a sustituir la eficacia retroactiva de la nulidad por una obligación de indemnizar, de manera que se asegure la protección de los intereses del que demanda la nulidad a través de otro remedio distinto de la eliminación de los efectos de la resolución – ilegal – que le afecta.

De manera que el Abogado General interpreta el art. 4.1 de la Directiva Marco como sigue:

la operatividad de los «mecanismos de recurso» contra las decisiones de las ANR, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, requiere, como regla general, que la sentencia que las anule invalide igualmente los efectos provisionales que de ellas hayan surgido. Esta regla, sin embargo, es susceptible de excepciones… cuya implantación en su propio derecho corresponde a los Estados miembros,… El derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en la Carta para los casos a los que se refiere su artículo 51, no impone una solución unívoca a los problemas que surjan en torno a la eficacia de las sentencias anulatorias de actos administrativos. De ese derecho puede deducirse, ciertamente, la regla general que he mencionado, pero esa misma regla no inhibe la posibilidad de encontrar acomodo a las excepciones antes destacadas.

De manera que – es de agradecer – el Abogado General pide al Tribunal de Justicia que no extienda su jurisdicción (piensen en los que quieren votar a favor del Brexit) imponiendo interpretaciones del Derecho nacional de los Estados miembro. La cuestión del Tribunal Supremo polaco:

atiende más a disquisiciones hermenéuticas sobre el derecho interno que sobre el derecho de la Unión… No corresponde al Tribunal de Justicia terciar en ese debate, ajeno a su función de interpretar solo el derecho de la Unión.

De ahí que proponga responder al Tribunal Supremo polaco diciéndole cómo hay que interpretar el art. 4.1 de la Directiva Marco, pero nada más:

1. En cuanto a la primera frase del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, su contenido, así como el derecho a la tutela judicial efectiva que le sirve de sustrato, implica que los tribunales pueden anular las decisiones de las ANR que estén llamados a enjuiciar, y extender la fuerza invalidante de su fallo a los efectos ya desplegados por ellas.

2. En cuanto a la última frase del mismo artículo, el mantenimiento provisional de la eficacia de las decisiones de las ANR, en tanto no las suspendan los órganos de recurso, es compatible con que la ulterior anulación de dichas decisiones incluya, ex tunc, los efectos que hayan producido.

3. Ambas frases del precepto no obstan, sin embargo, a que, cuando el derecho nacional lo autorice, la anulación de las decisiones de las ANR pueda, excepcionalmente, tener solo efectos ex nunc si el órgano de recurso lo considera pertinente, por razones imperiosas que atiendan a preservar la seguridad jurídica y la protección de la confianza legítima, o para garantizar los derechos de terceros, o por motivos de interés general.

La frase que hemos subrayado “cuando el derecho nacional lo autorice” es un aviso a los tribunales nacionales: averigüen si su Derecho lo autoriza o no porque el TJUE no está para eso.

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