La tragedia de los comunes y la tragedia de la corrupción

Foto: Jaime Villanueva. EL PAIS

El interés individual de un funcionario en dejarse corromper entra en conflicto con sus intereses como miembro del colectivo de funcionarios que están encargados de las tareas en las que puede producirse la corrupción en la medida en que la extensión de la corrupción beneficia individualmente a los que reciben los sobornos pero puede perjudicar al colectivo porque los encargados de luchar contra la corrupción impongan sanciones al grupo. Por ejemplo, encargando las tareas correspondientes a otros funcionarios y declarando a extinguir el cuerpo correspondiente de manera que el funcionario individual pierde los ingresos futuros asociados a una eventual promoción, al margen de la pérdida de reputación social que lleve a que no deseen ingresar en el cuerpo los más valiosos aspirantes con lo que se producirá, a largo plazo, una decadencia del cuerpo, decadencia que puede ser muy costosa si la pertenencia a ese cuerpo ofrece a sus miembros un “banco de favores” en el sector privado como ocurre con los Abogados del Estado que ocupan gran cantidad de los puestos de secretario general de los consejos de administración de las grandes empresas.

De manera que, cuando este riesgo de que se descubra y sancione la corrupción es elevado, todos los miembros del grupo cooperan para reducir la corrupción. Es decir, hay control recíproco entre los funcionarios para expulsar del grupo a los corruptos. Si el grupo es suficientemente pequeño, el “castigo altruista” por parte de los miembros a los corruptos será más intenso que si el grupo es muy grande, tanto por los menores costes de vigilancia como de la coordinación entre los “honrados” para dar una respuesta colectiva a los “corruptos”. El punto de partida es importante. Si el grupo carece de “honor” que proteger, el control recíproco y el castigo altruista no existirán. Las posibilidades de “abandonar” el grupo son también relevantes. Si los miembros del grupo que son “honrados” observan comportamientos deshonestos en otros miembros, pueden optar por castigar a los deshonestos o por abandonar el grupo. De manera que cuando sea poco costosos abandonarlo – porque las posibilidades alternativas sean atractivas o porque los miembros del grupo no hayan hecho inversiones específicas cuando entraron en el grupo – los miembros honrados del grupo usarán la “salida” y no la “voz”, esto es, se limitarán a abandonar el grupo con lo que la corrupción acabará predominando porque, con el paso del tiempo, sólo quedarán corruptos en el grupo.

Del mismo modo, individualmente, cada empresa que paga un soborno para obtener una licencia o permiso, está mejor si la corrupción funciona pero genera una externalidad negativa sobre las demás empresas que, a partir de ese momento, se verán obligadas a pagar ellas también para obtener la licencia y, si éstas son limitadas en número, a competir en la cuantía del soborno (y no en la calidad de su proyecto).

Esto es, más o menos, el resumen del trabajo de Chen/Jian/Villeval que lleva el mismo título que esta columna  y que viene a cuento a propósito del nombramiento del ex-ministro y Técnico Comercial del Estado, el Sr. Soria para el puesto de Director Ejecutivo del Banco Mundial.

Es una tradición que estos puestos y otros semejantes se asignen a Técnicos Comerciales del Estado por una comisión creada en el Ministerio de Economía que ordena las peticiones de miembros de ese cuerpo de funcionarios superiores del Estado en función de su antigüedad y – parece –, el hecho de haber ocupado altos cargos constituye un criterio de la mayor importancia a la hora de asignar el puesto. Digamos pues, que estos puestos se asignan “al cuerpo” como un atractivo más para los interesados en formar parte de él. Pero se asignan al cuerpo, no en virtud de una norma legal – ni siquiera reglamentaria – que haya ponderado el hecho de que la formación y experiencia de esos funcionarios los hace especialmente aptos para cubrir esos puestos y tampoco porque se haya ponderado que esa restricción de los posibles candidatos al puesto (sólo los que sean miembros del cuerpo de Técnicos Comerciales) está compensada por la facilidad con la que se puede producir la cobertura y la seguridad de que sus miembros son los más cualificados para cubrirlos dentro de toda la función pública. Digamos, pues, que así como está plenamente justificado que las agregadurías comerciales de las embajadas se reserven a los TECOS porque, entre otras razones, fue para cubrir esos puestos para los que se creó el cuerpo de funcionarios en primer lugar, la “reserva” de puestos como el de Director Ejecutivo del Banco Mundial a estos funcionarios constituye una acrecencia producto del uso administrativo tolerado por los políticos en la medida en que beneficia a aquellos TECOs que han desempeñado cargos políticos.

Dado que el principio – de rango constitucional – es el contrario, esto es, el acceso según mérito y capacidad (art. 23.2 CE), el uso ha de calificarse contra legem y, por tanto, estos nombramientos deberían anularse por los jueces de lo contencioso-administrativo. El caso es muy semejante al de los nombramientos de abogados generales y jueces del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que corresponden a España donde no hay  base legal para la decisión libérrima del gobierno. El gobierno, avergonzado por el propio Tribunal de Justicia, hizo el paripé de crear una comisión de altos cargos que, sin publicidad, propone a las personas que han de ocupar esos puestos en Luxemburgo.

De forma que, lo que interesa a los TECO, como grupo es que también estos puestos se incluyan entre los que forman parte de la carrera normal de los funcionarios del cuerpo, pero eso no lo pueden conseguir de los políticos que querrán reservarlos para aquellos políticos que pertenecen a los TECO. De manera que los TECO que no hacen carrera política “ceden” en el sentido de que aceptan que se ocupen preferentemente por aquellos TECO que acceden a cargos políticos una vez que abandonan estos a cambio de la oportunidad de ocuparlos cuando no haya un cargo político que lo solicite. Si se examina quiénes han ocupado ese puesto de Director ejecutivo del Banco Mundial en los últimos treinta años se comprobará que muchos de ellos no eran políticos. Eran TECOS estrictamente funcionarios.

Por tanto, el caso Soria es un ejemplo de colusión entre políticos y un cuerpo de altos funcionarios en perjuicio de por ejemplo, los catedráticos de economía del desarrollo, Derecho Internacional, Relaciones Internacionales o de los miembros de la carrera diplomática para extender los puestos reservados a los miembros del cuerpo. El nombramiento de Soria ha generado, precisamente, el efecto que hemos descrito al principio: la inidoneidad de Soria para el puesto (alguien que lleva décadas en excedencia no puede reingresar y obtener el puesto mejor remunerado) es tan evidente que la protesta social puede acabar dirigida contra todo el cuerpo de funcionarios que pueden acabar perdiendo esa reserva de puestos prestigiosos, bien remunerados y temporales.