La sentencia del TEDH sobre la revisión judicial de las sanciones en Derecho de la Competencia: una ocasión para la próxima gran reforma del Derecho Europeo

En su Sentencia de 27 de septiembre de 2011, (gracias, Michele) el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha confirmado que las sanciones – multas – por prácticas restrictivas de la competencia tienen naturaleza penal y, por tanto, les es aplicable el art. 6 del Convenio Europeo en cuanto a que, aunque pueden ser impuestas por una autoridad administrativa, han de ser revisadas por un tribunal independiente y dotado de jurisdicción plena.

La cuestión dudosa – la sentencia tiene un voto particular muy bien fundamentado – es si la revisión de las decisiones administrativas que hacen los tribunales de lo contencioso-administrativo (en países de tradición francesa y en la propia Unión Europea) cumple los requisitos de constituir una revisión plena.

59. Le respect de l’article 6 de la Convention n’exclut donc pas que dans une procédure de nature administrative, une « peine » soit imposée d’abord par une autorité administrative. Il suppose cependant que la décision d’une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les conditions de l’article 6 § 1 subisse le contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction (Schmautzer, Umlauft, Gradinger, Pramstaller, Palaoro et Pfarrmeier c. Autriche, arrêts du 23 octobre 1995, série A nos 328 A-C et 329 A-C, respectivement §§ 34, 37, 42 et 39, 41 et 38). Parmi les caractéristiques d’un organe judiciaire de pleine juridiction figure le pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision entreprise, rendue par l’organe inférieur. Il doit notamment avoir compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (Chevrol c. France, no 49636/99, § 77, CEDH 2003-III, et Silvester’s Horeca Service c. Belgique, nº 47650/99, § 27, 4 mars 2004).

El núcleo de la discusión se encuentra en si, el hecho de que el Tribunal contencioso-administrativo no pueda “sustituir” a la autoridad administrativa en su decisión y solo “revisar” dicha decisión conduce a considerar infringido el art. 6 CEDH. El Tribunal da una respuesta negativa:

63. La Cour note que dans le cas d’espèce, les juridictions administratives se sont penchées sur les différentes allégations de fait et de droit de la société requérante. Elles ont dès lors examiné les éléments de preuve recueillis par l’AGCM. De plus, le Conseil d’Etat a rappelé que lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, même si le juge administratif n’a pas le pouvoir de se substituer à l’autorité administrative indépendante, il peut toutefois vérifier si l’administration a fait un usage approprié de ses pouvoirs. 64. De ce fait, la Cour note que la compétence des juridictions administratives n’était pas limitée à un simple contrôle de légalité. Les juridictions administratives ont pu vérifier si, par rapport aux circonstances particulières de l’affaire, l’AGCM avait fait un usage approprié de ses pouvoirs. Elles ont pu examiner le bien-fondé et la proportionnalité des choix de l’AGCM et même vérifier ses évaluations d’ordre technique.
65.De plus, le contrôle effectué sur la sanction a été de pleine juridiction dans la mesure où le TAR et le Conseil d’Etat ont pu vérifier l’adéquation de la sanction à l’infraction commise et le cas échéant auraient pu remplacer la sanction (voir, a contrario, Silvester’s Horeca Service c. Belgique, no 47650/99, § 28, 4 mars 2004)

Pero algunos jueces del TEDH y algún observador imparcial podría pensar que el Tribunal estaba hurtando el debate: lo importante no es lo que el juez contencioso – administrativo dice que hace; lo importante es lo que hace. Como dice el Juez Sajó en su voto particular concordante, Italia no ha infringido el art. 6 del Convenio, no por lo que dijo el TAR y el Consejo de Estado en la sentencia impugnada, sino por lo que hicieron ambos tribunales. Esto es, en opinión del TEDH, los jueces contencioso-administrativos italianos dijeron una cosa (que no podían sustituir a la autoridad administrativa; que su control era solo de legalidad y de “buen sentido” de la resolución administrativa; que habían de respetar la discrecionalidad de la Administración…) e hicieron otra (que es lo que recoge la sentencia en los párrafos reproducidos más arriba). El voto particular del Juez Pinto de Alburquerque considera que la jurisprudencia italiana en la materia obligaba a fallar contra la revisión contencioso-administrativa de las penas.

Lecciones para Europa: El voto particular disidente apoya su argumentación en el Derecho Europeo

L’ampleur de la notion de pleine juridiction sur les sanctions administratives est aussi confirmée par l’article 31 du Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité qui prévoit une compétence de « pleine juridiction » (dans le texte anglais, unlimited jurisdiction) de la Cour de Justice sur les décisions de la Commission de condamnation pour des infractions à la libre concurrence. Cette pleine juridiction inclut la faculté pour la Cour de Justice de substituer ses propres évaluations sur les faits et le droit à celles de la Commission, et de le faire même en l’absence d’une erreur significative de la Commission (voir, sur l’évolution de la jurisprudence communautaire, Florian Schmidt, Die Befugnis des Gemeinschaftsrichters zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung, Baden-Baden, Nomos, 2004, p.144-163, Taehi Hwang, Das Sanktionensystem des europäischen Kartellrechts nach der VO 1/2003, Hamburg, Verlag Dr. Kovac, 2007, pp. 105-106, et Melchior Wathelet et Jonathan Wildmeersch, Contentieux européen, Bruxelles, Larcier, 2010, pp. 230-233).

No podemos dejar de pensar mal. ¿Acaso es este párrafo un mensaje del Juez Pinto de Alburquerque al Tribunal de Justicia para que éste se tome en serio y maximice la aplicación del art. 31 del Reglamento 1/2003? (art. 261 TFUE) Porque, a nosotros nos parece tras haber leído decenas, si no más de un centenar de sentencias del TJUE y del Tribunal General que revisan resoluciones de la Comisión Europea por las que se imponen multas, que “lo que hacen” los tribunales europeos va menos allá de lo que “dicen que hacen”. Por ejemplo, los tribunales europeos no han revisado nunca la proporcionalidad de las sanciones. Su control ha sido de legalidad estricta: que no se supere el 10 % de la facturación de la empresa y que sea proporcional a la gravedad y a la duración.

Una última observación: el Convenio Europeo de Derechos Humanos es una legislación de minimis. Los Estados pueden proteger a sus ciudadanos bajo estándares más exigentes que los del Convenio. La Unión Europea, en materia de competencia, debería elevar los estándares, al menos, en las siguientes materias

• vigencia del principio de proporcionalidad de las sanciones con una cuantificación más concreta en el Reglamento 1/2003 y empezando de 0 y ponderando menos la duración…;
• derechos de defensa,con vistas ante la Comisión, posibilidad de interrogar a los testigos de cargo…;
• plena vigencia del principio de culpabilidad limitando la doctrina de la infracción única y continuada o la presunción de “permanencia” en un cártel por el hecho de no haber realizado una salida “ruidosa”
• personalidad de las penas eliminando la presunción de responsabilidad de la matriz
• reforzamiento de la vigencia del principio de tipicidad desarrollando el art. 101 y el art. 102 (la distinción entre efecto y objeto en el 101 es puramente formal – el Tratado quiere ser omnicomprensivo – y no puede ser la piedra angular de la interpretación del precepto)
• incluyendo entre las infracciones graves exclusivamente los hard core cartels y no todas las infracciones por el objeto y, desde luego,
• calificando como menos graves las infracciones que se basan, no en la protección del funcionamiento no falseado de la competencia, sino en una policy – equivocada – como es la de la “fragmentación” del mercado único (restricciones de las importaciones paralelas);
• calificando como menos graves los intercambios de información y exigiendo un alto estándar de motivación y prueba a la Comisión para equipararlos a un cártel.

Como se ve, esto sí que es un programa para el Derecho Europeo de la Competencia, y no lo de las acciones de daños.