La carga de la prueba en Derecho de la competencia

Eric Gippini-Fournier ha publicado un interesante artículo sobre temas relacionados con la carga de la prueba en la práctica de los tribunales europeos, centrándose, principalmente en casos de Derecho de la Competencia (“The Elusive Standard of Proof in Competition Cases”) Se explica con mucha claridad la diferencia entre el Common Law y el Derecho continental y cómo la libre apreciación de la prueba – convicción íntima – por parte del Juez es la regla en el Derecho Europeo y no la verificación de que se haya alcanzado un estándar de prueba basado en probabilidades.

En la parte final de su trabajo encaja las reglas sobre la prueba y las presunciones y razonamientos lógicos que utilizan los jueces para minimizar los errores de prohibición (sancionar por conductas no dañinas para la competencia o no sancionar conductas dañinas). El análisis en materia de cárteles puede compartirse aunque habría que añadir las dificultades derivadas de la ambigüedad que la calificación de un acuerdo o intercambio de información o contacto entre competidores como cártel lleva consigo. Es fácil estar de acuerdo sobre las reglas sobre presunción de efectos (si ha habido un cártel en un mercado, podemos presumir que ha tenido efectos sobre los precios) o sobre participación (si alguien participa en una reunión de un cártel y no dice nada, podemos presumir que “consentía”) etc., cuando las aplicamos a un “hard core cartel”, esto es, a un acuerdo secreto como los que se describen en la Disp. Adic. 4ª LDC, pero no lo es tanto cuando se aplican a conductas más ambiguas en cuanto a sus efectos sobre el bienestar social – como los intercambios de información o, en general, contactos entre competidores – que, no obstante, han sido calificadas, en ocasiones como cárteles (aunque no como hard core) haciendo sinónimos los términos “cártel” y “restricción por el objeto”.

Donde tengo más discrepancias es en el ámbito del control de concentraciones. Dice Gippini-Fournier que los jueces aplican, al decidir qué prueba les parece suficiente, una estrategia de minimización de errores y de minimización de las consecuencias sociales – dañinas – de tales errores. Y respecto al control de concentraciones dice

In merger cases different factors pull in different directions with regard to error ‘costs’. On the one hand, there is no a priori value judgment placed on a concentration. The ‘chilling’ effect of a prohibition on future, desirable mergers is, in general terms, limited. This is not only because there is no stigma attached to the prohibition of a concentration, no infringement is found and no penalties are imposed, but principally because merger control relies on an ex ante authorization mechanism. Parties to any prospective merger are entitled to obtain a reasoned decision on the merits of their individual project. Thus, the effects of erroneously prohibiting a merger are generally circumscribed to the parties to that particular merger, with only modest ‘spillover’ chilling effects on other firms and future mergers. The costs of wrongly authorizing a merger which impairs competition may be high and durable, while the social costs of prohibiting a merger may be less apparent. President Vesterdorf has written that ‘[m]aking a type II error (authorising an anticompetitive merger) may be more costly and detrimental to the European economy as a whole and to European consumers than making a type I error (prohibiting a benign merger), which affects directly mainly the parties to a merger transaction’. On the other hand, given that the merged undertaking remains subject to ex post control under Article 102, there may be remedies for the anticompetitive consequences of (at least some) wrongly authorized mergers. This tends to minimize the error costs of erring on the side of authorization. Perhaps this explains the stricter scrutiny implied by judgments such as Tetra Laval and General Electric where the anticompetitive impact of a merger depends on the likelihood of future conduct which would be likely to fall foul of Article 102 TFEU.

El problema con estas ponderaciones de los potenciales efectos sobre el bienestar social de errores (prohibiendo una fusión beneficiosa para el bienestar social o autorizando una que es dañina para los consumidores) es que, el juicio de la Comisión Europea no es un juicio económico-cuantitativo sino un juicio de ponderación cualitativa. Y en estos juicios, cuál se considere la regla por defecto es fundamental. El Derecho, frente a la Economía, se basa en que “hay que decidir” (no cabe non liquet) y la falta de la prueba o la falta de argumentación convincente se resuelve según marca la regla por defecto. De manera que decidir cuál es la regla por defecto en el caso de las operaciones de concentración es importante. Y la regla por defecto no es la necesidad de autorización para poder fusionar dos empresas. La regla original es el derecho de los particulares a comprar empresas y a fusionar empresas. Esto es parte del contenido esencial del derecho a la libertad de empresa y es uno de los intercambios básicos que constituyen una economía de mercado. Tanto en Derecho español como en Derecho Europeo. La necesidad de una autorización administrativa es una excepción. En consecuencia, en caso de non liquet (no se ha argumentado que la fusión vaya a obstaculizar significativamente la competencia o crear o reforzar una posición de dominio), la operación debe autorizarse. Del mismo modo que la regla general es el derecho de los particulares a celebrar acuerdos con otros particulares y la prohibición del artículo 101 del Tratado es una excepción, de manera que corresponde a la Administración que lo aplique demostrar/argumentar que el acuerdo en cuestión es restrictivo de la competencia.

Y estas reglas por defecto son muy sensatas. Porque si una fusión/concentración es producto de un acuerdo voluntario, en principio, hay que pensar que aumenta el bienestar social ya que ninguna de las partes la llevaría a cabo si no considerar que obtendrá una ganancia como consecuencia de su ejecución. La intervención administrativa – control de concentraciones – trata de evitar que se produzca una externalidad como consecuencia de la fusión: que la concentración resulte perjudicial para terceros, que no forman parte del acuerdo como son los clientes y proveedores de las empresas que se concentran. Y el mismo razonamiento se aplica a los pactos restrictivos de la competencia: los acuerdos voluntarios entre particulares mejoran, en principio, el bienestar social porque son voluntarios y el Derecho no examina con carácter general si pueden o no generar externalidades pero identifica grupos de contratos que tienen efectos externos negativos – como un caso de los contratos en perjuicio de tercero – que es lo que ocurre con los que tienen por objeto restringir la competencia. Por tanto, la regla es la libertad de pacto y la excepción es la nulidad de los contratos colusorios.

Y si es así, la distinción entre hard core cartels y naked exclusion por un lado (art. 101 y art. 102 TFUE) y todas las demás infracciones del Derecho de la competencia y el control de concentraciones por otro, que los americanos han intentado captar con la distinción entre per se infringments y rule of reason cases deviene fundamental. Y en materia de fusiones, por tanto, la Administración no puede basar una prohibición en que no sabe (i) si la fusión tendrá efectos eficientistas ni sabe tampoco con exactitud (ii) cuánto, cómo y por cuánto tiempo generará efectos anticompetitivos en el mercado. Si no puede argumentar sólidamente que la fusión obstaculizará significativamente la competencia debe autorizar aunque no tenga ningún dato para saber si generará eficiencias. Porque de eso se han de preocupar las partes.

Por ejemplo, en el caso Ryanair/Aer Lingus, yo estoy convencido de que el análisis tradicional de los mercados de transporte aéreos por rutas es incapaz de proporcionar buenas indicaciones acerca de las constricciones competitivas a las que se enfrentan las líneas aéreas y conduce a no tener en cuenta aspectos estratégicos relacionados con la aparición de las compañías low cost y con la introducción de competencia por parte de éstas sobre las líneas de bandera. Mi intuición (Aquí y Aquí) es que Ryanair quiere comprar Aer Lingus para “meterse” en los vuelos transoceánicos, que requieren una infraestructura y logística diferente a la de los vuelos intraeuropeos en los que se ha concentrado tanto Ryanair como las restantes compañias de bajo coste. Pero la Comisión no puede tener ni idea de lo que va a pasar en esos mercados (cree que los dublineses sufrirán una subida de precios aunque Aer Lingus fue la que les cobró precios desorbitados a los dublineses durante décadas y Ryanair se ha dedicado a bajarlos en todas las rutas en las que ha entrado y a pesar de que Ryanair se ha convertido en un gigante que se codea en número de pasajeros con todas las grandes líneas de bandera a las que ha obligado a bajar precios y Aer Lingus, “su más cercano competidor” sigue siendo un “enano”). De manera que, los efectos de la prohibición de la concentración pueden ser muy dañinos para los consumidores. Si tengo razón, se estaría privando a los usuarios de los vuelos interoceánicos de la posibilidad de elegir una compañía low cost y, con ello, privándoles de un ahorro de miles y miles de millones de euros en forma de precios más bajos para los vuelos entre Europa y América. Por tanto, los “daños” que causa la prohibición no se limitan a las compañías afectadas. Son daños para los consumidores si la concentración permite abrir nuevos mercados, introducir nuevos productos o innovar de cualquier modo (aunque no seamos capaces de decir cómo)

Una valoración respetuosa con la libertad de empresa, con la conciencia de que “no sabemos nada” y que el mercado es la mejor forma de generar y agregar la información que tienen los individuos en mercados muy cambiantes como son los del transporte aéreo desde su liberalización (¿cuántas empresas han quebrado y cuántas empresas han entrado en ese mercado en la última década?) debería conducir a un non liquet y a aplicar la regla por defecto.