Concretamente el citado art. 50 LCU, bajo la rúbrica «Graduación de las infracciones» establece en su apartado primero que
«las infracciones podrán calificarse por las Administraciones públicas competentes como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción y reincidencia».
En su demanda contenciosa la sociedad mercantil razonó, entre otros motivos de oposición, que el citado art. 50.1 LCU, al confiar la calificación de la infracción en manos de la Administración, contradecía la garantía material del principio de legalidad sancionadora del art. 25.1 CE, según, por otra parte, declaró el Tribunal Constitucional en su STC 166/2012, de 1 de octubre, que «resolvió un supuesto idéntico al que no ocupa», a propósito entonces de lo que disponía el art. 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor. Por esta razón solicitó del órgano judicial el planteamiento de la oportuna cuestión de inconstitucionalidad.
La resolución judicial cumple con la exigencia de razonar la relevancia del precepto cuestionado cuando argumenta que el contenido del fallo de la Sentencia depende de la validez de la norma legal sancionadora aplicada por la Administración, tal relevancia estima que no se produciría si hubiese sido calificada la infracción como leve, en lugar de grave, pues en tal caso, a juicio del proponente, la constitucionalidad del precepto resultaría irrelevante para resolver la pretensión del recurrente. Dicho razonamiento no es manifiestamente irrazonable, ni podemos advertir que la argumentación judicial en relación con el juicio de relevancia carezca de consistencia, pues en la revisión del juicio de pertinencia este Tribunal no puede suplantar al órgano judicial en la definición de la pretensión procesal, como tampoco puede extenderse al examen del proceso mismo ni a los presupuestos procesales que le sirven de base [SSTC 27/2012, de 1 de marzo, FJ 2 b); 60/2013, FJ 1 c); y185/2014, de 6 de noviembre, FJ 2 b)].
el derecho a la legalidad sancionadora «comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término ‘legislación vigente’ contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora» (entre muchas, STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2). En relación con la vertiente material de este derecho, hemos puesto de relieve que «la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta», pero en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, «ya que ello equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio» (STC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 6). Consecuentemente, el artículo 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador.
En particular, para el caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, hemos declarado: «la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa» (STC 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que remite a la STC 100/2003, de 2 de julio).
En la STC 166/2012, en relación con el concreto inciso del artículo 30 de la Ley catalana 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor, que establecía que las infracciones a dicha Ley «se calificarán como leves, graves o muy graves en función del riesgo que supongan para la salud o seguridad de los consumidores, con especial atención a las de los que están especialmente protegidos por la presente Ley, en función de la cuantía del beneficio obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción, en función de la situación de predominio del infractor en algún sector del mercado y en función de su reincidencia», afirmamos que el precepto cuestionado posponía «la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 CE».
Tales conclusiones son también trasladables al art. 50.1 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, cuya similitud con aquél –como con acierto ha puesto de manifiesto el Ministerio Fiscal–, es evidente, al señalar que «las infracciones podrán calificarse por las Administraciones públicas competentes como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción y reincidencia». A tal conclusión no se le puede oponer, como pretende el Abogado del Estado, el carácter básico de la norma, pues dada la inmediata aplicación del precepto cuestionado, dicha naturaleza es irrelevante a los efectos de resolver la controversia constitucional planteada.
Dos observaciones. La primera, que el Tribunal Constitucional reacciona frente a su papel residual en el control de la legislación en materias que afectan a los consumidores, frente al protagonismo del Tribunal de Justicia. La segunda, que esta sentencia confirma la tendencia recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo sobre la Comunicación sobre cálculo de multas y la interpretación correcta del límite del 10 % de la facturación de la empresa en las sanciones por infracción del Derecho de la Competencia.
Gracias a J.M. Baño por facilitarme la sentencia.
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