foto: manuscrito Archivo histórico de Cuenca, @almudenasm_
Philip Hoffman ha recensionado el libro que se cita al final de esta entrada, libro que explica cómo eran los sistemas fiscales en los Estados premodernos. Metodológicamente, el libro es un libro de Economía, no de Historia y, en consecuencia, trata de usar modelos que expliquen el nivel de impuestos, su gestión y el destino de los impuestos (quién los recibía, si el emperador o el señor local y a qué se dedicaban esos fondos, si a la guerra o a la provisión de bienes públicos). El modelo más simple es el de un líder político – un rey, por ejemplo – que pretende apropiarse de una parte de la producción del territorio que domina y que está sometido a límites políticos para conseguir sus objetivos. Estos límites políticos provienen, no de la voluntad de los ciudadanos – son súbditos, no ciudadanos – sino del poder de las élites locales que controlan conjuntamente con el rey o “poder central” los territorios correspondientes. Esta distribución territorial del poder tiene todo el sentido en un mundo en el que la posibilidad de control del territorio se encarece extraordinariamente con la distancia (Hough/Greier explican en este libro la enorme diferencia de tamaño entre Inglaterra y Castilla como una causa principal del retraso de ésta última en constituir un Estado mínimamente eficaz en comparación con la primera). Las provincias más alejadas del centro podían rebelarse y difícilmente ser obligadas a pagar el mismo nivel de impuestos que los habitantes de la zona donde el poder central era, también, el señor local. El segundo elemento relevante es el reparto de funciones entre los poderes locales y el poder central. Si, como en la Europa Moderna, el poder central se concentra en la guerra, el sistema fiscal será muy diferente en Europa al de otras partes del mundo donde las guerras fueron mucho menos frecuentes y el poder central proporcionaba escasos bienes públicos. El nivel impositivo será muy inferior.
los impuestos per cápita a menudo eran bajos en los Estados grandes, debido a que los líderes centrales se enfrentaban a graves problemas de agencia en las provincias distantes y, en sentido contrario, su gran tamaño hacía que no se enfrentaran a amenazas externas significativas que justificarían mayores impuestos.
Europa: la guerra como causa de los impuestos pero también como fuente de ingresos
Hoffman resume el libro en este punto diciendo que en la Edad Media los reyes no eran más que señores locales con cierta influencia fuera del territorio que constituía sus dominios y que, en ese contexto, “no había ingresos del Estado ni burocracia”. El máximo poder del rey era el de conceder privilegios a otros. En la Edad Moderna, conforme el rey afirma su poder sobre los señores locales, el gasto militar constituía la parte del león de los gastos (el 90 % del presupuesto de Prusia, el 73 % de la Francia del absolutismo). Que la diferenciación entre patrimonio personal del rey y patrimonio estatal aparece ya avanzada la Edad Moderna y que el botín de la guerra era para el rey, de manera que los incentivos (no ya las creencias internalizadas acerca de su misión en este mundo) de los reyes europeos para guerrear eran, probablemente, muy elevados: “la guerra, para estos reyes, era, en parte, un bien de consumo”. Pero los reyes no proporcionaban bienes públicos a los súbditos. Esto lo hacían instituciones eclesiásticas – socorro a los pobres – y, sobre todo en el caso de España, las ciudades y pueblos. En estas circunstancias, no es raro que – como en Castilla de nuevo, el pago de impuestos era algo “cuasivoluntario” (las Cortes).
Fuera de Europa, el libro estudia los sistemas fiscales de los imperios antiguos, los americanos y los asiáticos. De los antiguos – incluyendo los incas y aztecas americanos – lo más llamativo es que los impuestos no se pagan en dinero, sino en forma de prestación de servicios personales (no es extraño que los españoles mantuvieran sistemas como el de la “mita” hasta el siglo XVIII). Y que estos servicios personales no eran principalmente militares sino de producción agrícola y construcción de obras públicas (de templos a sistemas de regadío), servicios que permitían a las élites apropiarse de gran parte de la producción manteniendo a la población en niveles próximos a la subsistencia. Se explica así que en los imperios antiguos hubiera provisión pública de alimentos en caso de catástrofes naturales y la existencia de grandes monumentos y obras públicas que no reaparecen en Europa hasta casi el siglo XVIII.
Los servicios laborales exigidos al resto de la población se usaron no solo para formar ejércitos de más de 100,000 hombres (grandes incluso para los estándares europeos contemporáneos), sino para llevar a cabo proyectos de hidráulicos y para construir carreteras o terrazas agrícolas, proyectos desconocidos en los comienzos de la Europa moderna ... los reyes aztecas no parecen haber utilizado los ingresos fiscales para aumentar el tamaño de sus ejércitos ... Los gobernantes en el antiguo Cercano Oriente y Egipto parecían gastar menos en la guerra. Los gobernantes allí (así dicen los historiadores Michael Jursa y Juan Carlos Moreno García en su capítulo) …dedicaron los servicios laborales e ingresos fiscales predominantemente a la religión, a la redistribución en favor de la élite, al riego y al control del agua. El gasto en proyectos de obras públicas es otro contraste con la Europa premoderna.
El caso de la Grecia antigua es especial porque el carácter local de su organización política la hizo mucho más democrática y porque tenían dinero, de forma que los servicios personales se sustituyeron por pago de cantidades por parte de los más ricos de los ciudadanos y por el pago de salarios a los ciudadanos que servían en el ejército o trabajaban en los servicios públicos.
Otro rasgo que parece común a estos regímenes fiscales antiguos es el bajo nivel de impuestos, nivel que se explica por el limitado control que el centro tenía sobre las provincias del imperio. Sólo cuando un enemigo exterior amenazaba al imperio podía el centro reclamar un mayor esfuerzo fiscal de las provincias cuyas élites podían resistir, en general, las demandas del centro. Así, en el caso de Roma, “como señala Monson, los impuestos eran normalmente bajos, particularmente en Italia. La razón – sugiere Monson – es que los emperadores romanos disfrutaban de una supremacía militar única y podían recompensar a las élites locales con privilegios fiscales”. Roma se endeudó pero no tenía una infraestructura burocrática para la recaudación de impuestos (societates publicanorum). El centro explotaba a la periferia – las provincias – y la cosa acabó con la creación de semejante infraestructura en el bajo imperio.
Cuando – como en el caso de las ciudades italianas de la baja edad media – los gobernantes y los gobernados coincidían en mayor medida, las ciudades podían endeudarse y recaudar impuestos en mayor medida (los acreedores estaban interesados en que su deudor – la ciudad – les devolviera lo prestado): solo las repúblicas podían endeudarse.
En la recensión se resume igualmente el caso de China y del imperio otomano.
Philip T. Hoffman, Public Economics and History: A Review of Fiscal Regimes and the Political Economy of Premodern States, Edited by Andrew Monson and Walter Scheidel, JLE, 55(2017)
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