El otro blog para cosas más serias

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jueves, 6 de agosto de 2020

La menguante capacidad estatal de España


Lo que sigue es, en parte, un resumen y en parte, comentarios sobre una conversación entre Shruti Rajagopalan y Ajay Shah sobre el reciente libro de este último con Vijay Kelkar In the Service of the Republic.

La lectura de la transcripción de esta conversación me ha iluminado respecto al que creo que es el problema de largo plazo más serio al que se enfrenta España, que ha quedado especialmente expuesto con motivo de la pandemia. España está perdiendo rápidamente capacidad estatal. Es decir, las administraciones públicas españolas y del sistema político están perdiendo la habilidad para ejecutar políticas públicas que aumenten el ritmo de crecimiento económico y que permitan la prestación de servicios públicos de calidad a los españoles en un clima de libertad y respeto de los derechos individuales (no de los derechos tribales). En la conversación, Shah dice que la India tuvo sus años dorados – entre 1991 y 2011 – en los que 350 millones de personas salieron de la pobreza. No se me ocurre un objetivo preferible a éste.

Digo que la decadencia se ha acelerado en los últimos cinco años y la razón se encuentra en que la inestabilidad política y el fracaso del PSOE de Zapatero y su sustitución por Sánchez ha provocado que todos los poderes públicos se hayan dedicado exclusivamente a hacer política en este último quinquenio; buena parte de los puestos que deberían estar ocupados por directivos públicos elegidos por mérito y capacidad han sido ocupados por funcionarios de los partidos políticos sin ninguna o con escasa formación y conocimiento de las actividades que han de regular o supervisar o de los servicios que han de prestar y, en cada sector, las medidas regulatorias o de ejecución se han tomado en función de los intereses políticos y no con la vista puesta en mejorar la gestión.

Estas tendencias se están acelerando y, unidas a la demografía, llevarán, a largo plazo, a España a una situación comparable a la de Italia. España dispone del capital humano y el capital intelectual – en buena medida gracias a nuestra pertenencia a la Unión Europea – para alcanzar cotas elevadas de capacidad estatal pero la única vía para lograrlo es poner al frente de todos los organismos públicos a personas competentes elegidas meritocráticamente. Porque la vía alternativa – reforzar tanto las instituciones que sea irrelevante que al frente del organismo público esté un zopenco o una mentecata, un corrupto o una desalmada – es, simplemente, una quimera. La calidad intelectual y humana de quién esté al frente de la Renfe o de Televisión Española, de Paradores o de la autoridad portuaria de Baleares importa y, en los últimos tiempos, a lo que hemos asistido es a una auténtica ocupación de todo lo ocupable por personas afines a los que gobiernan. 

Por tanto, lo más eficiente en el caso de España es poner al frente de cada organismo a alguien competente y honrado, darle autonomía y pedirle, simplemente, que deje el organismo mejor de lo que se lo encontró. Lo que ha ocurrido con la pandemia y lo que está ocurriendo ahora que son las CCAA las que están al mando es una buena prueba de lo que se ha dicho hasta aquí.


Fallos del mercado y fallos del estado:

Comienza el entrevistador resumiendo el contenido del libro diciendo que, en los manuales al uso se dice que el Estado debe intervenir para corregir los fallos del mercado. Si no hay fallo de mercado, debe dejarse a la mano invisible la consecución del bienestar social. Esta concepción fue refutada por Demsetz entre otros al señalar que la intervención estatal podía no sólo no resolver el fallo de mercado, sino empeorar las cosas, de modo que, antes de propugnar la intervención estatal hay que tener en cuenta la información y los incentivos de los actores públicos. El entrevistador dice entonces que, en el caso de la India, hay que tener especialmente en cuenta que la India tiene una muy débil capacidad estatal, es decir, “instituciones muy frágiles que no tienen la capacidad de ejecutar las políticas públicas… tienen problemas de información y de capacitación técnica”. En estas circunstancias – débil capacidad estatal – casi nunca será la intervención pública la respuesta más conveniente a un fallo de mercado. Los fallos de mercado, en esas circunstancias pueden corregirse “a la Coase o Elinor Ostrom”, esto es, mediante la cooperación entre particulares en forma de intercambios organizados de forma que se reduzcan los costes de transacción o en forma de acción colectiva en la que se han resuelto a bajo coste los problemas de coordinación entre los miembros del grupo.

El autor – Ajay Shah – añade dos ideas del libro: la capacidad estatal es un bien escaso (“un recurso limitado”) lo que debería llevar a los gobernantes a establecer prioridades: “haga cosas básicas” y deje al mercado ocuparse de lo demás. Seleccione, naturalmente, aquellas que el Estado ha de hacer y puede hacer bien. Cuando se oye a nuestros gobernantes que este Gobierno será capaz de “digitalizar” España o de hacer frente con éxito al cambio climático o lograr la igualdad económica, nadie con dos dedos de frente puede creer que es la exposición de un programa de gobierno sensato. Ajay Shah pone como ejemplo de algo “básico” un sistema de justicia penal. Algo básico en España sería, sin duda, un sistema que garantice la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Pero la segunda intuición de los autores es más relevante, a mi juicio: la capacidad estatal evoluciona muy lentamente. El aprendizaje de las administraciones públicas requiere décadas si no siglos. Hay que elegir las políticas que pueden favorecer en mayor medida el crecimiento económico y el bienestar a largo plazo y comprender que se trata de proyectos a veinte, cuarenta u ochenta años. Con la gran ventaja de que, si se logra, destrozarlo lleva también muchos años. “No nos dispersemos haciendo veinte cosas a la vez.” Adquiramos capacidad estatal en unas pocas tareas básicas. Y – añade el autor – aprovechémonos de la capacidad regulatoria de países más desarrollados. En el caso de España, de la de la Unión Europea. ¿Por qué obsesionarse con tener capacidad estatal en el ámbito de la gestión de la investigación? Transfiramos esas competencias a la Unión Europea y concentrémonos en aprender a hacer bien lo que puede permitirnos crecer más rápidamente y mejorar más el bienestar de los españoles. Bastaría, por ejemplo, con suplementar las becas europeas por parte del gobierno español a los grupos españoles que hubieran conseguido una en las convocatorias europeas.

Es muy fácil ser socialdemócrata en Alemania, Dinamarca o Suecia. Pero es más difícil serlo, si uno piensa, en España y mucho más en la India. Dice el entrevistador que los intelectuales públicos en la India se han hecho liberales “por necesidad” – de libertarianismo por necesidad habla uno de mis economistas más admirados Kaushik Basu confrontándolo con el libertarianismo por elección: si el Estado no tiene capacidad de ejecutar las políticas públicas y tiene los incentivos trastocados. Dice Shah que en un país como Suecia, con alta capacidad estatal, los individuos discreparan sobre el espacio que se puede y se debe dejar al mercado, pero en la India, debería ser fácil ponerse de acuerdo en que el Estado ha de hacer menos:

Algunos dicen: «Creo que el mercado libre funciona bastante bien, y deberíamos dejarlo a su bola». Otros piensan: «No estoy contento de cómo funcionan los mercados, pero dada nuestra limitada capacidad estatal, es mejor que no hagamos nada»

Es el consenso que se alcanza por decepción: dejen ustedes de hacerse ilusiones con lo que puede hacer el Estado e iniciemos el diálogo entre los actores de la sociedad civil, tener más diálogos “coasianos” y menos mediación estatal que hace prevalecer los intereses más poderosos o los de los que pueden transferir más rentas a los políticos.

En sentido contrario, – coste de oportunidad – la acción estatal se desenfoca y abandona los problemas difíciles pero básicos (en el caso de la India, la contaminación de las ciudades) porque no permiten capturar rentas a los políticos.


La degradación del estado de Derecho: hacia un estado autoritario


tiene efectos brutales sobre la actividad económica. En un momento dice Shah que hoy,

“un particular se siente más amenazado por el estado en la India que en 1990… porque, por ejemplo, aunque los aranceles son hoy más bajos… la experiencia de un empresario es hoy peor que antes porque tiene miedo a que el gobierno cambie o promulgue una regla y le deje fuera del negocio… el gobierno continúa creando empresas en el sector público que arruinan la empresa privada… los funcionarios pueden entrar en tus oficinas… no hay estado de derecho, no hay controles, te pueden embargar tus bienes por veinte años… la India se ha convertido en un estado administrativo… con discrecionalidad ilimitada…”

Es obvio que tal no es el caso de España. Pero piensen en que toda la legislación producida en los últimos cinco años lo ha sido a través de Decretos-Ley; que la única barrera a la actuación de algunas comunidades autónomas ha sido el Código Penal. Shah dice

"La perspectiva de sufrir una crisis debe aterrorizarnos porque en una crisis, cualquier resto de controles y equilibrios que nos quede colapsará y asistiremos a una extrema concentración de poder en unos pocos individuos cuyo comportamiento entonces será impredecible”

¿cuándo hay que temer el incremento de la capacidad estatal? Cuando no hay un fuerte estado de derecho que controle el ejercicio del poder. Shah cuenta una historia de Anirudh.

Había una ley que imponía penas de cárcel al que almacenara más de 5000 toneladas de trigo. Se trataba de una norma inofensiva porque el Estado no podía aplicarla ya que no sabía cuánto trigo tenía quién y dónde… pero, de repente, en el siglo XXI, hay empresas sofisticadas que pueden brindar al estado una declaración completa y precisa de todo el trigo almacenado en cualquier lugar del país. La ley se volvió peligrosa porque se podía hacer cumplir… le bastaba al Estado consultar un registro electrónico…

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