David Robinson ha publicado un interesante paper sobre la ordenación de un mercado energético en el que una buena parte de la producción de electricidad proviene de fuentes renovables, singularmente, eólica y fotovoltaica. El interés de su análisis deriva, no ya del enorme problema que supone para España el llamado “déficit de tarifa”, producto de una incompleta liberalización del mercado español unida a una equivocada política de promoción de la generación renovable en un entorno de captura del regulador y cambios legislativos constantes que han afectado sobremanera a la seguridad jurídica y de las inversiones, sino de las propuestas concretas que se realizan en él.
El trabajo comienza analizando las características del mercado español. La generación de electricidad está muy diversificada y las fuentes renovables han tenido un protagonismo creciente en detrimento, sobre todo, de la producción de electricidad a base de gas natural (centrales de ciclo combinado) ya que la producción a base de carbón ha recibido y mantiene una preferencia que, a un coste enorme para los consumidores, ha evitado su decadencia. Cuando sopla el viento y llueve, prácticamente la mitad de la electricidad producida en España lo es a base de centrales renovables (eólica, hidráulica y fotovoltaica).
Las centrales renovables tienen un par de características añadidas a la de no producir CO2, características que no han sido tenidas en cuenta debidamente cuando se ha diseñado y aplicado la política energética: son centrales “intermitentes” (si no hay viento, no funcionan; si no llueve – hidroeléctricas – no hay agua que lanzar desde las presas; si no hay sol, las fotovoltaicas no producen electricidad) y, por tanto, “no gestionables”, es decir, el operador del sistema (de la red que lleva la electricidad desde las centrales a los hogares y fábricas) tiene que “apagar” y “encender” muy rápidamente otras centrales cuando el viento empieza a soplar o cuando deja de hacerlo para evitar apagones. De ahí que las centrales de gas – que se pueden encender y apagar muy rápidamente, no como las nucleares que no se pueden apagar prácticamente – hayan quedado como simples centrales de “apoyo”, esto es, solo funcionan cuando las renovables no están produciendo electricidad.
Además, las centrales renovables son centrales con costes variables insignificantes y costes fijos muy elevados. Es decir, lo que “cuesta” de un parque eólico es construirlo y pagar los aerogeneradores y los permisos para ponerlo en marcha además de conectarlo a la red de transporte de la electricidad. Pero una vez en marcha, la electricidad que produce es casi gratis ya que la “materia prima” – el viento – también lo es. Lo propio ocurre con el sol y las fotovoltaicas o termosolares y con el agua en el caso de las hidroeléctricas.
El Gobierno español puso en marcha, a comienzos de la década una política de promoción de las renovables basada en “primas a la producción”, es decir, garantizando, a los que construyeran parques eólicos o huertas solares, un precio mínimo por cada kilovatio producido por la central. La cuantía de la prima y la forma de su pago han variado con el paso del tiempo pero han tenido el efecto de incentivar a los titulares de estas centrales a producir el máximo posible con independencia del precio de mercado de la electricidad. Así, a lo largo del 2013, el precio de mercado de la electricidad - el pool como es conocido – ha sido, a menudo, de cero euros porque toda la demanda podía cubrirse con la producción renovable más la producción de las nucleares que, como hemos dicho, no pueden apagarse y, por tanto, ofrecen su producción al mercado a precio cero. Esto ha sido posible porque la recesión en la que España se encuentra desde el año 2008 ha reducido la demanda de electricidad tan notablemente que puede hablarse con tranquilidad de un exceso de capacidad.
El resultado es que los precios que pagan los consumidores por la electricidad es más elevado de lo que podría ser, en buena medida porque el “recibo” incluye muchos conceptos que no debiera pero en parte también por los precios mínimos garantizados a los productores de renovables, sin que se haya evitado el creciente déficit de tarifa – la insuficiencia de la tarifa para cubrir los costes del sistema – porque el Gobierno no la ha subido lo suficiente para cubrir adecuadamente los llamados “costes de acceso”, esto es, lo que se paga a los que transportan y distribuyen la electricidad, cantidades que son fijadas por el Estado. Lo del déficit de tarifa es tan grave que el Memorando de entendimiento con la Unión Europea que articuló el rescate bancario le dedica un apartado urgiendo al Gobierno español a resolverlo definitivamente.
A partir de esta presentación de la situación, Robinson recoge con brevedad los “desafíos” a los que se enfrenta el Gobierno y da algunas pistas acerca de las soluciones más recomendables. El primero es el de la incertidumbre regulatoria a la que ya nos hemos referido. El Gobierno español ha perdido cualquier reputación como regulador – está demandado por inversores internacionales – y, como ocurre con la reputación, una vez que la pierdes es difícilmente recuperable. Su propuesta es la de diseñar un “modelo sostenible” para el sector con la vista puesta en 2050.
No creemos que sea hacedero. Más bien, habría que echar un vistazo a lo que hace el mercado cuando una empresa tiene que ser reestructurada porque es insolvente. El sistema eléctrico español es – en conjunto – insolvente puesto que no obtiene ingresos suficientes para cubrir sus gastos y no es previsible que, sin reestructuración de su deuda y de la propiedad de los activos que componen el “sistema eléctrico”, pueda salir de la situación de insolvencia y promover nuevas inversiones o, simplemente, asegurar el suministro a precios competitivos. No debe olvidarse que entre los aspectos que hacen poco atractiva a España como Standort para inversiones industriales se encuentra de modo principal el elevado coste de la energía, lo que es especialmente grave cuando se trata de industrias que consumen mucha electricidad (no se piense en el aluminio, piénsese en los grandes centros de servidores informáticos que conservan toda la información de millones de empresas y ciudadanos “en la nube”). Así pues, cualquier nueva ordenación del sector debería concebirse como una reestructuración del sistema eléctrico español semejante a la que se ha llevado a cabo en el sector bancario.
Respecto del exceso de capacidad, Robinson considera que no sobran centrales si se piensa en el largo plazo, en el carácter intermitente de las renovables y, sobre todo, en que muchas de las centrales que queman gas o carbón no serán competitivas si el precio por contaminar se eleva, como es previsible, en el futuro. Por tanto, – propone – ha de diseñarse un sistema inteligente de pagos por capacidad, es decir, incentivos a los titulares de centrales para que las mantengan en funcionamiento y no opten por trasladarlas a otros emplazamientos (si, se puede coger una central de gas y llevársela a Noruega o a Chile) .
La península ibérica es una isla energética. Eso ya lo hemos oído muchas veces. El problema ahora es que, con las renovables, España exporta electricidad a Francia, Portugal y Marruecos y podría exportar mucho más. El obstáculo es, naturalmente, Francia, que no está por la labor de facilitar la conexión de su red con la española.
Las renovables plantean los dos problemas descritos: ofrecen su “producto” a precio cero porque sus costes marginales son insignificantes y tienen garantizado el precio que cubre sus costes fijos y variables a través de la prima, con lo que ponen en pérdidas a las centrales con costes variables elevados (gas, carbón y, en mucha menor medida, nucleares). Es más, las centrales renovables ofrecen su producto incluso cuando el precio de mercado no cubre ni siquiera los costes de “operación y mantenimiento” de los parques (los de pagar al vigilante, el mantenimiento de los aerogeneradores o de las placas solares, la reposición de accesorios que se desgastan…) lo que solo es racional por la existencia de la prima que es una prima a la producción de electricidad, no a la inversión en centrales renovables. Lo más grave ocurre con la “cogeneración” (una factoría de azulejos, por ejemplo, que tiene una central eléctrica en sus instalaciones y vende al mercado parte de la energía que produce “su” central cuando no la necesita para fabricar los azulejos) porque las tarifas mínimas garantizadas llevan a estos fabricantes a quemar gas para producir electricidad para el mercado aún cuando el precio de mercado sea cero y, por tanto, es antieconómico hacerlo (el gas quemado cuesta mucho más que el precio de mercado de la electricidad con él producida).
Ya se puede suponer que la respuesta a estos problemas pasa, bien por primar solo la producción cuando el precio de mercado sea superior a un mínimo – lo que reduciría significativamente las primas que recibirían las renovables – o sustituir las primas a la producción (feed-in tariffs) por primas a la inversión, esto es, darle dinero a la gente para que construya parques eólicos y fotovoltaicos, no para que produzca electricidad a partir de esas fuentes. El problemón es que ya no hace falta construir nuevos parques (de hecho, el Gobierno ha retirado cualquier incentivo a la construcción de nuevas centrales renovables) y, por tanto, un cambio en el sistema de primas debería hacerse a través de vías diferentes en relación con toda la potencia que ya hay instalada y cuyos proyectos de inversión se financiaron con la expectativa de que el sistema de primas a la producción se mantuviera durante toda la vida útil de la instalación. Robinson dice que hay que repensar las feed-in-tariffs.
El carácter intermitente de la energía de origen renovable hace imprescindible, como hemos dicho, tener un parque de centrales de gas que garanticen el suministro (back-up) pero a los dueños de las centrales de gas no les compensa tener abierta la central solo para cumplir esta función y si les “llaman a producir” en un momento determinado. De manera que hay que garantizarles unos ingresos mínimos que cubran lo que costó construir la central si queremos obligarles a mantenerlas abiertas e impedir que las cierren o las trasladen a otros lugares del planeta.
Por otro lado, como las centrales de gas reciben su remuneración, cada vez en mayor medida, por servir de cobertura de las renovables y el precio que se paga por la electricidad en esas circunstancias es muy elevado, se incentivan las conductas estratégicas por parte de los titulares de estas centrales, lo que ha provocado, como se sabe, la apertura de varios expedientes sancionadores por parte de las autoridades de competencia por manipulación del mercado (alias: “retirada de capacidad”). La solución, según Robinson, es más competencia en la provisión de estos “servicios”; subastas para proveerlos en el largo plazo, de modo que aquellos generadores que estén dispuestos a ofrecerlos al precio más bajo sean los llamados en el futuro a cubrir la demanda cuando las renovables no estén en funcionamiento.
En cuanto a las centrales renovables, Robinson propone traspasar directamente el coste de las primas a la factura de la luz (no “aparcarlas” en el déficit de tarifa); medir exactamente el volumen de electricidad renovable que entra en la red de distribución y pagar la prima solo por dicho volumen; limitar el volumen de energía que recibe la prima de producción y, en general, diseñar las primas de modo que se incentive la minimización de los costes de “descarbonizar” la producción de electricidad.
En cuanto al déficit de tarifa, lo que propone Robinson es que se encierren en un gran cónclave todos los afectados y lo resuelvan de una vez y para siempre. En la línea de lo que hemos dicho más arriba, si el sistema eléctrico español es insolvente, lo que hay que hacer es lo que se hace en el concurso de una empresa, es decir, reunir a todos los “acreedores” y obligarles a llegar a un acuerdo – un convenio de acreedores – con el “deudor” que, en este caso, somos todos los consumidores de electricidad de España representados por el Gobierno. Las ideas desarrolladas por los mercantilistas (abogados y bancos de inversión incluidos) para reestructurar empresas insolventes cuando la liquidación no es una alternativa podrían servir para articular dicho pacto.
La reestructuración tiene un problema derivado del hecho de que buena parte del déficit de tarifa de años anteriores no se encuentra ya en los balances de las empresas que lo han financiado. Los créditos correspondientes – que son créditos cuyo deudor es “el sistema eléctrico” – han sido cedidos a terceros a través de su titulización (esos créditos se meten en un fondo que emite bonos. Los que compran esos bonos pagan a las empresas que han financiado el déficit y recuperan su préstamo a través de los pagos que “el sistema eléctrico” irá realizando en los años siguientes para amortizar el déficit y el Estado garantiza a los titulares de los bonos la recuperación de sus préstamos). De todo el déficit acumulado, las empresas tienen, a 31 de diciembre de 2012 en sus balances unos 8000 millones de euros. La garantía del Estado permitiría considerar a los titulares de esos bonos como unos acreedores “privilegiados” semejantes a los que, en un proceso concursal tuvieran un fiador para su crédito contra el deudor que ha caído en concurso y, dado que el Estado – fiador – es también el que negocia “en nombre del deudor” con los acreedores, podría tener en cuenta la “inmunidad” de los titulares de los bonos en la negociación. En comparación con las titulizaciones de créditos privados (por ejemplo, los bancos ceden sus créditos con garantía hipotecaria a terceros) la diferencia está exclusivamente en la garantía del Estado.
De interés es, igualmente, la descripción de Robinson de la política europea en materia de reducción de las emisiones de CO2. Es una política esquizofrénica porque, por un lado, permite que los Estados subvencionen casi sin límite la producción de origen renovable y pretende que las centrales contaminantes internalicen el coste de la contaminación y, por otro, impide que los Estados puedan incentivar estas últimas que son imprescindibles para asegurar el suministro cuando la principal fuente de producción de electricidad es intermitente.
Dos observaciones finales. La primera es que, como hemos dicho alguna otra vez en el blog, es muy discutible que haya enormes ganancias derivadas de la liberalización en mercados “tan raros” como el mercado eléctrico. Si a que los beneficios de introducir competencia pueden no ser tan enormes como los que se obtienen cuando se liberalizan mercados de productos o servicios unimos el hecho de que los errores en el diseño del mercado liberalizado y en la ejecución de la liberalización pueden ser muy costosos (como lo han sido), no es disparatado pensar que el resultado neto de la liberalización sea negativo.
La segunda es que Robinson no aborda (porque “no toca”, no porque sea un defecto del paper) el más grave problema de futuro para los sistemas eléctricos de propiedad privada y es que la dependencia de los consumidores de la red será cada vez menor en el futuro. Las nuevas fuentes de energía se caracterizan porque permiten cubrir las necesidades de consumo de una familia o una fábrica sin necesidad de recibir de “la red” la mayor parte de dicha energía (paneles solares cada vez más eficientes en los tejados de las casas, minicentrales hidráulicas, aerogeneradores para uso individual, mejoras en la capacidad de almacenamiento de la electricidad gracias a nuevas baterías…). Estos consumidores, sin embargo, necesitarán seguir conectados a la red si quieren tener un suministro fiable. Si siguen pagando por la energía consumida, sin embargo, los costes de mantener y actualizar las redes no podrán ser cubiertos.
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