Más sobre metarreformas: el reducido pool de candidatos adecuados para cubrir un puesto

Si echas la caña en el estanque del Retiro, solo pescarás barbos de muy mal sabor

En el número del 19 de julio de The Economist se anuncian puestos para ser cubiertos mediante concurso público internacional. La Comisión Europea busca un Presidente, un Vicepresidente y varios consejeros del Single Resolution Board, SRB el Consejo único de resolución de bancos (en castellano más comprensible, el Consejo que supervisará los procedimientos de quiebra de bancos). El organismo intergubernamental de la Commonwealth también publica varias vacantes. La empresa Timex busca un consejero-delegado y la Indian School of Business busca un decano.

Ceteris paribus, la probabilidad de que estas instituciones encuentren un mejor candidato para el puesto es mayor que si redujeran el pool de posibles candidatos a un grupo reducido de personas. Por ejemplo, que Timex reclutara a su nuevo consejero-delegado entre sus actuales empleados o que la escuela de negocios india lo hiciera entre sus profesores.

Es irracional para una institución que quiere desempeñar sus funciones con el mayor éxito posible limitar las fuentes de las que extrae a las personas que dirigirán la institución. Esas limitaciones pueden ser poco relevantes para los puestos que requieran cualidades y conocimientos al alcance de la mayoría de la población. De ahí que sea incluso razonable utilizar el sorteo para cubrir las vacantes de puestos que no requieren cualificación alguna.

Pues bien, en España, nos pegamos un tiro en el pie con la selección de los directivos de las instituciones públicas o controladas por el sector público. Las oposiciones no lo hacen porque, en principio, cualquiera puede presentarse a una oposición. Pero existen organismos – por ejemplo la CNMC – en los que trabajar en puestos directivos está reservado a determinados cuerpos de la Administración – los técnicos comerciales del Estado en el caso de la Dirección de Competencia. Es obvio que, ceteris paribus, nuestra Dirección de Competencia podría tener más talento en su seno si abriera sus puestos a cualquiera que tuviera la formación y los conocimientos de Derecho y Economía de la Competencia que son los requeridos para el trabajo. Este tipo de normas son difícilmente compatibles con el artículo 23 de la Constitución.

Pero son las menos graves. Las más graves restricciones a la captación de talento para las instituciones públicas derivan de la reserva de facto o de iure a los políticos o ex-políticos de nombramientos para ocupar los puestos superiores de las instituciones públicas. Si la Comisión Europea realiza un concurso público internacional para determinar quiénes formarán parte del Consejo del Organismo de Resolución Única Bancaria ¿no debería haber hecho lo mismo el Gobierno  cuando designó a la cúpula del FROB – el órgano equivalente español del SRB – o la SAREB o para elegir a los miembros del Tribunal de Cuentas? Por supuesto, en España, a nadie se le ocurrió organizar un concurso público internacional. Ni para el FROB, ni para la Autoridad de Control Presupuestario, ni para la CNMC, ni para la CNMV, ni para el Tribunal Constitucional, ni para el Tribunal de Cuentas ni para ningún otro organismo público

Dados sus incentivos (¿por qué el aparentemente corrupto Presidente de la Diputación de Alicante ha acabado de Presidente de la Autoridad Portuaria de Alicante?). y sus conocimientos del mercado ¿Qué probabilidades hay de que los políticos encuentren a los mejores candidatos para esos puestos entre políticos y ex-políticos?

En el peor de los casos, los puestos directivos de instituciones que han de desempeñar funciones técnicas están reservados a políticos. Por ejemplo, las Diputaciones provinciales son instituciones que prestan servicios a los Ayuntamientos, ¿qué probabilidades hay de que funcionen eficientemente? Y, lo que es peor, ¿qué probabilidades hay de que el Presidente de la Diputación acabe llenándola de parientes y correligionarios?

Cuando las instituciones correspondientes no tenían ningún papel relevante o, más exactamente, cuando las instituciones funcionan de una manera muy reglada y, por tanto, el talento gestor es poco relevante, la reserva de puestos a personas próximas al poder político era, simplemente, un despilfarro de dinero. No en vano estos puestos se denominaban sinecura, es decir, “sin trabajo”. Porque no requerían del elegido realizar ningún trabajo efectivo pero le proporcionaban pingües emolumentos. Muchas de las instituciones públicas son sinecuras materialmente aunque tengan asignadas tareas de gran relevancia incluso constitucional. El resultado es un largo y lento declive de las instituciones que no parece tener muchos efectos sobre el bienestar general si en las tareas que desempeñan no hay margen para la discrecionalidad  y el contenido de las tareas es simple.

Las Cajas de Ahorro, por ejemplo, eran, en el siglo XIX, instituciones cuyos consejos de administración o patronatos podían estar repletos de personas con escasos conocimientos bancarios y altas dosis de filantropía. Simplemente, el Patronato era casi irrelevante, el negocio de las Cajas era muy simple, de manera que el talento gestor no aportaba mucho valor a la empresa.

Hasta que, como decíamos en la anterior entrada, el país sale del subdesarrollo y seguir escalando en el nivel de riqueza exige suprimir ineficiencias menos llamativas o las instituciones correspondientes requieren, para el adecuado cumplimiento de sus fines, de un talento gestor muy superior. En tal caso, y como la historia de las Cajas de Ahorro demuestra, mantener el sistema inalterado multiplica el daño al bienestar social. La historia se ha repetido con las Diputaciones, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y los centenares de instituciones públicas que tienen asignadas tareas cuya buena consecución requiere de mucho más talento gestor y más autonomía que en el siglo pasado (piénsese en el Servicio Público de Empleo).

El caso de las Universidades

El caso más triste – por lo que me toca – es el de las Universidades. Si se permitiera a las Universidades decidir libremente todo lo relativo a los estudios que imparten, los profesores que contratan y los alumnos a los que admiten, la competencia haría el resto: aquellas que logren atraer a los mejores profesores y alumnos triunfarían y las que no, quedarían rezagadas. Pero para generar los incentivos adecuados, las Universidades deben ser autónomas y cada Universidad tiene que poder elegir al mejor candidato posible a Rector y, en la misma línea, otorgarle un gran poder bajo la supervisión de un Consejo. Esta estructura es prácticamente universal en todas las organizaciones complejas. En otras palabras, hay que poner a competir entre sí a las Universidades pero hay que dejarles competir, lo que exige la mayor autonomía posible incluida la autonomía para diseñar e implementar su propio sistema de gobierno. Por adelantarme a la objeción, los efectos benéficos de la competencia para el bienestar general de una Sociedad no requieren que todos los competidores – las Universidades – empiecen a competir desde la misma posición. Al contrario, hay que poner a competir a las más débiles con las más fuertes para que las más débiles acaben expulsadas del mercado que es lo que conviene al interés general. Pues bien,

la legislación española prohíbe a las Universidades captar a un buen rector

Dado que el rector ha de ser un catedrático a tiempo completo de la Universidad, el pool en el que puede “pescar” una universidad es, a menudo, un pequeño estanque artificial. ¿Quién puede ser Rector de la Universidad de la Rioja? Es más, puede predecirse que ni siquiera los mejores dentro de ese pequeño grupo estarán especialmente interesados en ser rectores. La razón es que el coste de oportunidad para los mejores es muy elevado. Los mejores candidatos tendrán otras ofertas dentro (dedicarse a la investigación científica) y fuera de la Universidad (realizar trabajos de consultoría muy bien pagados), lo que reduce el pool a candidatos mediocres. 

En un entorno en el que toda la actividad de la Universidad está reglada, podemos despreocuparnos de quién sea el rector. Ni un buen rector ni un mal rector marcarán diferencia alguna en el funcionamiento de la institución. Esa es la tradición universitaria española que ha descrito en detalle Clara Eugenia Núñez. Pero cuando el entorno cambia y la gestión deviene importante en los resultados, los políticos reaccionan como cabía esperar. Como los rectores son malos gestores, no se puede dejar a los rectores que hagan lo que quieran de modo que se reducen los poderes del Rector y la autonomía de las universidades. Las Universidades acaban convertidas en negociados del Ministerio y de la Consejería de la Comunidad Autónoma y al Rector en un modesto subdirector general sometido, en su pequeño ámbito de autonomía, a soviets en todos los niveles organizativos de la Universidad. A tal poder, tal perfil. El perfil de los rectores es cada vez más mediocre. La evolución se completa cuando los incentivos de estos mediocres gestores empiezan a actuar. Concentrarán sus esfuerzos en cuidar a los que los eligen demandando, simplemente, más dinero del presupuesto público y en impedir cualquier forma de autonomía y competencia entre las universidades, es decir, cualquier evolución a la inversa. Querrán títulos oficiales que sólo ellos puedan distribuir, planes de estudio iguales para todos, procedimientos de contratación del profesorado iguales para todos, baremación de méritos iguales para todos, tasas de matrícula iguales para todos, numerus clausus iguales para todos y requisitos fortísimos de acceso al estatus de universidad para la iniciativa privada.

En definitiva, cuando las labores de gestión y dirección son irrelevantes porque no hay decisiones discrecionales, la institución correspondiente ha de organizarse regladamente y la elección de sus directivos es, en correspondencia, irrelevante. Pero cuando las decisiones gerenciales son muy relevantes, la autonomía es imprescindible y la selección de los directivos, de la mayor importancia.

Por tanto,

• si como ocurre hoy con las Universidades, las instituciones públicas tienen asignadas tareas y funciones que requieren la adopción de decisiones discrecionales en un volumen significativo, para poder cumplir bien su función, necesitan de una amplia autonomía. Esta ha de incluir, necesariamente, libertad para elegir a los que las dirigen. 
• Si la institución pública compite con otras en la prestación de un servicio público, debe remitirse a la competencia entre ellas la selección del sistema de gobierno y la elección de los que las van a dirigir. 
• Si la institución pública – el caso más general – no compite con otras, el Gobierno y el legislador han de garantizar que el procedimiento para seleccionar a quien la dirige está basado en (“criterios de mérito y capacidad”) la idea de que cualquiera en cualquier lugar del mundo que reúna los requisitos puede postularse para el puesto. 

Nuestros legisladores hacen justo lo contrario: limitan la autonomía de las instituciones públicas, seleccionan a los que las dirigen en el pequeño y no muy limpio estanque de los cercanos a los partidos políticos y se reservan cualquier capacidad de decisión.