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La sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2020 ECLI: ES:TS:2020:2166 es notable por la calidad de su razonamiento y el excelente manejo de conceptos y técnicas de interpretación de las normas. Restringe adecuadamente las excesivas y equivocadas afirmaciones del Tribunal Constitucional en uno de los capítulos de su jurisprudencia de menor calidad como es el derecho de asociación (v., las entradas relacionadas al final de ésta). Pero todavía no hemos llegado a la cumbre. A lo mejor, el Tribunal Constitucional da su brazo a torcer en futuras sentencias y el Supremo puede ahorrarse la verborrea sobre aplicación a las relaciones entre particulares de los principios del Derecho Administrativo Sancionador y la eficacia horizontal de los derechos fundamentales.
En esta sentencia, el Tribunal Supremo comienza explicando que los límites al derecho de autoorganización de cualquier asociación (es la autonomía privada aplicada a las sociedades) son más estrictos porque los afiliados tienen derecho
“a la participación en su organización y funcionamiento ( STC 56/1995, de 6 de marzo) que, como prevé ese precepto constitucional, deberán ser democráticos”
lo que el Supremo concreta en que los afiliados tienen derecho
a no ser expulsados del partido si no es por las causas y siguiendo el procedimiento establecido en la ley y en los estatutos.
Yo no creo que este sea un “privilegio” de los afiliados en comparación con cualquier asociado a una asociación cualquiera. En cualquier asociación, un asociado tiene derecho a no ser expulsado “si no es por las causas y siguiendo el procedimiento establecido en la ley y en los estatutos”. Lo que, quizá, sea diferente es la “ley” aplicable a los partidos políticos o lo que digan los estatutos de un partido político. Porque la ley de asociaciones y los estatutos de las asociaciones suelen decir muy poco acerca de “las causas” y “el procedimiento” para expulsar a un asociado.
El “derecho a permanecer en el partido” no es, pues, diferente del derecho a permanecer en una asociación y tiene poco que ver con la exigencia del carácter democrático de los partidos políticos.
De manera que no hay “tensión” alguna entre el derecho de autoorganización y el respeto a los derechos de los afiliados/asociados. La razón es obvia: son los propios afiliados/asociados los que regulan, por mayoría – en las sociedades de capital por unanimidad – la expulsión de asociados y los que pueden abandonar el partido/la asociación sin causa si no les gusta la regulación social correspondiente. Volenti non fit iniuria. La única diferencia reseñable es, quizá, que hay normas legales imperativas que limitan la libertad contractual (el derecho de autoorganización) en el caso de los partidos políticos en mayor medida que la de las asociaciones en general. El Supremo se refiere al art. 3.2 s) de la Ley de Partidos políticos expresamente que dice que en los estatutos deberá regularse
s) El régimen de infracciones y sanciones de los afiliados y el procedimiento para su imposición, que deberá instruirse de forma contradictoria y en el que deberá garantizarse el derecho del afiliado a ser informado de los hechos que dan lugar a su incoación, a ser oído con carácter previo a la imposición de sanciones y a que el eventual acuerdo sancionatorio sea motivado. No obstante lo anterior, se establecerá en todo caso, la suspensión cautelar automática de la afiliación de los afiliados incursos en un proceso penal respecto de los cuales se haya dictado auto de apertura de juicio oral por un delito relacionado con la corrupción así como la sanción de expulsión del partido de aquellos que hayan sido condenados por alguno de esos delitos
Es decir, que, a diferencia de las demás asociaciones, – y esto es importante si se lee a contrario el precepto transcrito – en el caso de los partidos políticos, la exclusión de afiliados no puede regularse libremente en los estatutos. De forma semejante al Derecho administrativo sancionador, el partido ha de establecer un régimen de “infracciones y sanciones” (no se puede excluir a un afiliado si no es por alguna de las causas que figuren, no ya en la ley, sino en los estatutos) y ha de regular el procedimiento de aplicación de tales sanciones. A mí, eso no me gusta un pelo porque supone confundir a los partidos políticos con la Administración Pública. Y ambos se parecen como un huevo a una castaña. Los principios del derecho administrativo sancionador y del derecho penal en general no pueden aplicarse a las relaciones entre particulares. Esa extensión analógica ha causado daños ya irreparables en el Derecho laboral y puede causarlos en el Derecho Privado general si seguimos encargando la elaboración de las leyes de Derecho Privado a gente que se ha formado en el Derecho Público. De hecho no hay ningún sector del Derecho Privado que haya recibido un buen trato por parte del Tribunal Constitucional. Ni el derecho de propiedad, ni el derecho a la libertad de empresa, ni el derecho de sociedades, ni el derecho de contratos, ni el derecho de arrendamientos urbanos, ni la unidad de mercado. Por no hablar del Derecho Laboral que es, mientras no se demuestre lo contrario, Derecho Privado. Es evidente que, en el Tribunal Constitucional, hasta los más conservadores son ferozmente progresistas.
Así las cosas, el “el control judicial de los acuerdos disciplinarios de los partidos políticos” no tiene nada de particular. El juez ha de actuar exactamente igual que cuando examina una demanda de impugnación de acuerdos sociales de una sociedad anónima o limitada. Como he explicado muchas veces, lo que ha de comprobar el juez es si los órganos sociales – en este caso, los del partido político – han incumplido la ley o los estatutos al aplicar la “sanción” correspondiente. No hay ninguna necesidad de hablar de “autocontención” judicial ni limitar este control al
«análisis de la competencia del órgano social actuante y la regularidad del procedimiento y de la existencia de una base razonable en la adopción de la decisión sancionadora», excluyendo en consecuencia que «el Juez pueda entrar a valorar, con independencia del juicio que ya han realizado los órganos de la asociación, la conducta del socio», por lo que el juez debía limitarse a determinar «si la decisión carece de toda razonabilidad a la luz de las disposiciones legales y estatutarias aplicables».
que es como el Tribunal Supremo resume la – mala - jurisprudencia constitucional hasta 2016. En la STC 226/2016, de 22 de diciembre, nos continúa diciendo el Supremo, ha habido un cambio en relación con los partidos políticos. Y este cambio ha consistido en que
“el control judicial de la regularidad de los acuerdos disciplinarios puede extenderse al análisis material de las causas de la sanción. Esta sentencia, como punto de partida, afirma: «[...] la especial condición constitucional que el art. 6 CE confiere a los partidos políticos impide que puedan considerarse meras personas jurídico-privadas titulares del derecho de asociación contemplado en el art. 22 CE. [...] no puede obviarse que la Constitución, en su título preliminar, otorga una particular posición y relieve constitucional a los partidos políticos por la importancia decisiva que tales organizaciones están llamadas a desempeñar en las modernas democracias pluralistas ( STC 3/1981, de 2 de febrero, FJ 1), por la trascendencia política de sus funciones (concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular) y por servir de cauce fundamental para la participación política ( STC 10/1983, de 21 de febrero de 1983, FJ 3, posteriormente reiterada en la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5).
Uno no puede más que estar de acuerdo con tal afirmación. Pero tampoco puede evitar su perplejidad: ¿en qué sentido es relevante la “especial condición constitucional” de los partidos políticos para determinar el nivel de escrutinio judicial de las decisiones de sus órganos consistentes en sancionar o expulsar a un militante? El Supremo nos dice que
Como consecuencia de esas consideraciones previas, el Tribunal Constitucional modifica su anterior doctrina y establece una mayor intensidad en el control judicial de las sanciones disciplinarias impuestas por los partidos políticos a sus afiliados. Declara la sentencia: «Ciertamente, nuestra doctrina también había venido afirmando que las decisiones relativas a las causas y los procedimientos de expulsión de los miembros de un partido "están sometidas a un control de regularidad estatutaria por parte de los órganos judiciales, de forma que una expulsión adoptada en contra de los procedimientos y garantías que regulan los estatutos puede ser objeto de control judicial por vulnerar eventualmente derechos fundamentales de los afectados" ( STC 185/1993, de 31 de mayo, FJ 4). No obstante, hasta la fecha no habíamos precisado que ese control de la regularidad de la expulsión también puede extenderse al análisis material de las causas de expulsión, en particular cuando esas causas pueden entenderse como límites al ejercicio de un derecho fundamental del afiliado en el seno del partido político. Por ello, debemos reconocer ahora que el control jurisdiccional de la actividad de los partidos políticos puede adentrarse en la ponderación de la conformidad constitucional de ciertas decisiones de la asociación que impliquen una injerencia en un derecho fundamental, en particular cuando se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria y esta se proyecta a zonas de conflicto entre el derecho de asociación -del partido- y la libertad de expresión -del afiliado-, siendo ambos igualmente derechos fundamentales».
Esto es una barbaridad y supone afirmar – por la puerta falsa – la eficacia horizontal de la libertad de expresión. El Constitucional está utilizando la libertad de expresión para limitar el derecho del partido político a regular las relaciones internas como le parezca. Está bien que el juez compruebe que los órganos sociales han aplicado una sanción prevista en los estatutos para una infracción del socio-afiliado prevista también en los estatutos. También es correcto que los jueces determinen si los órganos sociales han “concretado” correctamente las “cláusulas generales” que puedan encontrarse en los estatutos sociales (por ejemplo, las infracciones consistentes en “faltar al respeto debido a otros afiliados” o “desmerecer el buen nombre del partido” etc). Pero los partidos políticos han de poder establecer como causas de expulsión las conductas que les vengan en gana. De hecho, una mayor ortodoxia o “disciplina interna” o una mayor laxitud o “catolicismo” son rasgos diferenciales de unos y otros partidos políticos. Por tanto, el Tribunal Constitucional se equivocaba antes de 2016 y se vuelve a equivocar después. La funesta manía de aplicar principios y prejuicios del Derecho Público a las relaciones entre particulares so capa de que se trata de particulares “especiales” como son los partidos políticos.
El Supremo aplica esta – mala – doctrina al caso aunque, como veremos, sin daño para la coherencia del sistema. Los hechos eran los siguientes
En el caso objeto de este recurso, las causas de la sanción disciplinaria impugnada pueden sintetizarse en que los demandantes no obedecieron la decisión adoptada por el órgano competente del partido Podemos para que los procuradores de Podemos en las Juntas Generales de Álava se abstuvieran en la votación de los presupuestos de la Diputación Foral presentados por el PNV, que gobernaba esta institución, para posibilitar su aprobación, y votaron en contra de su aprobación. Y en que hicieron manifestaciones públicas, en ruedas de prensa, Facebook y Twitter, defendiendo su postura y publicitando una plataforma de afiliados de Podemos en Álava disconforme con la línea oficial.
Y el Supremo dice que, obviamente, que los partidos deben poder sancionar al heterodoxo y expulsarlo antes de que acabe convirtiendo el partido en una jaula de grillos.
uno de los criterios rectores de la actuación de un partido político (es)… la cohesión interna. Cohesión interna no solo por la aceptación por los militantes de unos mismos principios y fines políticos, sino también por la actuación coherente de los cargos públicos del partido en la materialización del programa del partido político y de las directrices y decisiones adoptadas por los órganos del partido.
De lo anterior se desprende que no son ilegítimas en sí mismas las sanciones que los partidos políticos impongan a sus afiliados por actuaciones que consistan en conductas que atenten a la cohesión del partido político y obstaculicen la consecución de sus objetivos, que son también (o principalmente) los de traducir una posición política en el contenido de normas y de acciones de gobierno.
….Es más… la actuación de aquellos afiliados que ostenten un cargo público… puede ser especialmente perturbadora,
De modo que prever sanciones para los cargos públicos que rompan la disciplina establecida por los órganos que dirigen el partido no es “ilícito”. ¿Se entiende ahora mejor lo equivocada que está la doctrina del Tribunal Constitucional? El único control de las “causas de expulsión” previstas en los estatutos que puede hacer un juez es el del 1255 CC, esto es, que sean contrarias a la moral o al orden público. Por ejemplo, expulsar a alguien por quedarse embarazada o por decir públicamente que es homosexual. Exactamente igual que en cualquier otro caso de expulsión de un socio de una asociación.
Al final, el asunto va de proporcionalidad: ¿la sanción de expulsión fue desproporcionada a la vista de la entidad de la «infracción» cometida? A mi juicio es en este punto en el que puede tener un papel la “autocontención” judicial. Los jueces deben corregir la aplicación de las reglas estatutarias – o legales – por los órganos sociales con moderación. Al fin y al cabo, seguimos en el ámbito de interpretación de las reglas estatutarias (¿cometió el afiliado la infracción que aparece en los estatutos sancionada con la expulsión?). Y el Supremo sigue esta línea de razonamiento cuando corrige a la Audiencia Provincial. Esta había razonado a contrario a partir del in fine del art. 3.2 s de la Ley de Partidos políticos lo cual, dogmáticamente es una barbaridad. ¡El argumento a contrario es tan difícil de usar bien!
Según la sentencia recurrida, solo una conducta de una gravedad similar a la prevista en ese precepto (la condena por un delito relacionado con la corrupción) justificaría una sanción de expulsión. Por consiguiente, el voto negativo de los demandantes al proyecto de presupuestos, incluso acompañado de otras actuaciones (las manifestaciones hechas en rueda de prensa y redes sociales) no puede conllevar la misma consecuencia,esto es, la expulsión del partido político.
El Supremo dice bien. Lo único que puede extraerse del in fine del art. 3.2. s) es que
los estatutos de un partido político no pueden dejar de prever como infracción sancionada con la expulsión del partido la condena del afiliado por un delito relacionado con la corrupción. Pero esa previsión legal no impide que los partidos, en el ejercicio de su derecho de autoorganización, puedan prever en sus estatutos, como infracciones sancionadas con la expulsión, otras conductas distintas de la consistente en una condena penal por un delito relacionado con la corrupción, ni que todas las conductas sancionadas con la expulsión deban tener esa gravedad.
La Audiencia no dio una porque dijo que la libertad de expresión tenía que prevalecer sobre el derecho de autoorganización del partido. Y el Supremo le dice
El derecho de asociación del que es titular un partido político, en su faceta de derecho de autoorganización, no tiene un rango jerárquico o funcional inferior a los derechos fundamentales de sus afiliados y puede prevalecer sobre estos según las circunstancias concurrentes.
es más. Ningún derecho fundamental prevalece sobre otro siempre. La ponderación consiste, precisamente, en determinar las circunstancias en las que uno “vence” al otro. Si las circunstancias son distintas, el conflicto puede resolverse – entre los mismos derechos – de otra manera. Esto es de primero de Alexy. El Supremo avanza diciendo que hay que efectuar una ponderación entre la libertad de expresión del afiliado y el derecho de autoorganización y el interés del partido en mantener la cohesión interna.
No estoy de acuerdo. Esto es un exceso de la ponderación que diría García Amado. Pero veremos que no es la ratio decidendi del Supremo: es jarabe de pico.
Cuando se produce un conflicto entre el derecho fundamental de asociación del partido político, en su faceta de derecho de autoorganización asociativa, y el derecho fundamental del socio, sea su derecho de asociación en sus aspectos de permanecer en la asociación y ejercitar su derecho de participación, sea otro derecho fundamental como puede ser la libertad de expresión, ha de realizarse una ponderación entre uno y otro derecho, que no parta apriorísticamente de la prevalencia de un derecho sobre otro, sino que tenga en cuenta las circunstancias concurrentes y tome en consideración si el ejercicio del derecho fundamental de una parte en el conflicto resulta justificado por su función constitucional y debe prevalecer por tanto sobre el de la otra parte en el conflicto.
Pues bien, es acorde con la naturaleza y fines del partido político que sus estatutos prevean como conducta sancionable la desobediencia del afiliado (y en concreto, del que ostenta un cargo público) a las decisiones de los órganos del partido político. El apartado b del art. 8.5.º de la Ley Orgánica de Partidos Políticos prevé que los afiliados están obligados a acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido. La infracción de este deber conlleva la infracción del deber de lealtad del afiliado hacia el partido y puede socavar la cohesión del partido y, con ello, la posibilidad de que el partido político cumpla sus fines, esto es, la traducción de su programa político a normas y acciones de gobierno.
La ratio decidendi de la sentencia es que, a juicio del Supremo, los afiliados no cometieron la infracción tipificada en los estatutos del partido sancionada con la expulsión
Ahora bien, el control judicial de la sanción, cuando esta es impugnada ante los tribunales, puede incluir la valoración de la adecuación del acuerdo disciplinario a la previsión estatutaria, tanto en la tipificación de la infracción como en la determinación de la sanción asociada, y la proporcionalidad de la misma, porque una sanción desproporcionada afecta ilegítimamente al derecho del asociado a permanecer en la asociación.
En el presente supuesto, las conductas consideradas infractoras han sido fundamentalmente tres:
La primera conducta no está en el supuesto de hecho de la norma que impone la sanción de expulsión
… la conducta de los demandantes descrita en ese apartado de la resolución sancionadora resulta justificada por el ejercicio legítimo de la libertad de expresión, pues la exigencia de lealtad al partido «no excluye la manifestación de opiniones que promuevan un debate público de interés general, ni la crítica de las decisiones de los órganos de dirección del partido que se consideren desacertadas» ( STC 226/2016, de 22 de diciembre). La expresión pública de una discrepancia no supone por sí sola, si no va acompañada de otros factores agravantes, una deslealtad con el partido justificativa de una sanción, y menos aún de la sanción de expulsión, que es la máxima que puede imponerse a un afiliado. Los argumentos expuestos en el acuerdo que confirmó la sanción, en el sentido de que los demandantes hicieron declaraciones «sin contar con la autorización del partido para su realización, atribuyéndose las funciones de información a la prensa que no les corresponden» suponen una represión de la expresión pública de la discrepancia que es incompatible con el derecho a la libertad de expresión, que los afiliados no dejan a la puerta de la sede del partido cuando se afilian a él, por más que la afiliación suponga algunas limitaciones a dicha libertad, que no sufren los no afiliados.
La segunda
… Respecto de la creación y presentación pública en las redes sociales de una plataforma de militantes de Podemos de Álava… no se expresa en el acuerdo sancionador ninguna otra actuación adicional a lo que constituye una expresión pública de las opiniones de un sector de la militancia en Álava. No añadiéndose ningún otro matiz que denote deslealtad hacia el partido o grave daño para su imagen pública y su cohesión (más allá de la inevitable en toda manifestación pública de discrepancia), no puede justificarse en esa conducta una sanción como la de expulsión del partido, puesto que se encuentra justificada por la libertad de expresión del afiliado.
La tercera – y única que merece una sanción, probablemente – no está considerada por los propios estatutos del partido como merecedora de la expulsión. El Supremo hace algunas observaciones interesantes sobre la relación entre la prohibición de mandato imperativo y la previsión de sanciones para los cargos públicos que rompen la disciplina del partido que le llevan a concluir que estas sanciones son legítimas. Básicamente porque la prohibición de mandato imperativo se tutela suficientemente con la aplicación del nemo ad factum cogi potest, es decir, impidiendo al partido conseguir una condena del cargo público a votar de una forma determinada o una condena a abandonar el cargo público. Pero nada impide – es más, el propio papel constitucional de los partidos políticos lo exige – que el partido reaccione contra el desobediente sancionándolo y, eventualmente, expulsándolo.
Esto es, esta actuación contraria a los acuerdos, principios y directrices del partido, aunque no puede tener trascendencia en su faceta de cargo público, en tanto que el afiliado que ostenta el cargo público representativo no puede verse privado de los derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de su función representativa, sí puede tener consecuencias en su faceta de afiliado al partido político. La actuación como cargo público y como afiliado del partido político se sitúan en planos distintos, el primero regido por el art. 23 de la Constitución, y el segundo, por el art. 22 de la Constitución.
El resultado es la estimación de la demanda de los militantes:
su conducta se enmarcaría en (la) infracción estatutaria (consistente en)… «desoír los acuerdos y directrices adoptados por la Asamblea Ciudadana, el Consejo Ciudadano o el Círculo Podemos al que se está afilado/a»), prevista en el art. 65.5.f de los estatutos y sancionada con la suspensión de militancia entre uno y seis meses y con la inhabilitación para desempeñar cargos en el seno del partido o en representación de este durante seis meses y un año.
No es admisible que una conducta que está tipificada expresamente como infracción grave (la desobediencia al acuerdo del órgano competente del partido) se considere, en sí misma, como constitutiva de otras infracciones más genéricas, como son las de «manipular y atentar contra la libre decisión de los/ las afiliadas a Podemos o a sus órganos de decisión» y «actuar en el ejercicio de cargos públicos en forma contraria a los principios de Podemos» (porque esos principios implican la obediencia a las decisiones democráticamente adoptadas por los órganos del partido), para de este modo encuadrarla en esas dos infracciones muy graves y justificar la expulsión del partido.
Es decir, que nos podríamos haber ahorrado toda la “construcción” constitucional de la expulsión de afiliados, una construcción de mala calidad y más próxima al Derecho vulgar que a la buena dogmática del Derecho Privado. El Supremo, prestando obediencia formal al Tribunal Constitucional, aplica correctamente los estatutos del partido político y anula la “sanción”. Lástima que la sentencia acabe diciendo que no solo la sanción no estaba amparada en los estatutos sino que
… por su desproporción, infringió el derecho de los demandantes tanto a su libertad de expresión como a permanecer en el partido y participar en su actividad y organización.
Aquí no se infringió ninguna libertad de expresión ni un derecho – inexistente – a permanecer en un partido. Se trata, simplemente, del incumplimiento por los órganos sociales del partido político de sus estatutos. Pero decir esto es menos glamuroso, qué duda cabe.
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