Estabilidad jurídica vs legitimidad democrática y tecnicismo vs armonía en el nombramiento de los cargos públicos independientes: el caso de Chile

 

No conozco ningún estudio respecto a la ‘calidad de los nombramientos’ para altos cargos públicos en España, pero Diego Pardow hizo uno para Chile que resumo a continuación:

La literatura distingue dos planos diferentes en el debate sobre agencias regulatorias independientes: el primero estaría marcado por la

disyuntiva estabilidad-legitimidad…

una de las principales ventajas de la independencia consiste en otorgar estabilidad a las reglas que gobiernan una determinada actividad económica. Especialmente cuando existe polarización política… la independencia actúa como un mecanismo de restricción recíproca, haciendo que los distintos actores en disputa converjan hacia una posición de consenso que se mantiene estable en el tiempo. En materia de nombramientos, por ejemplo, el mecanismo de confirmación por parte del Senado típicamente genera que el candidato de la coalición política gobernante tenga que convencer a todo o parte de la coalición opositora. Ello, a su vez, generaría que los candidatos presentados a confirmación tengan una posición más moderada que la que tendría un candidato designado unilateralmente por la coalición gobernante8.

… los mecanismos de independencia formal limitan la capacidad del Poder Ejecutivo para implementar las políticas de su preferencia. Tratándose del sistema de nombramientos, lo que se limita es la capacidad del gobierno para utilizar los nombramientos y remociones como un mecanismo para disciplinar el comportamiento de la agencia. Ahora bien, teniendo en cuenta que las autoridades de gobierno son elegidas democráticamente y los directivos de las agencias regulatorias no lo son, establecer límites a la libertad del Ejecutivo para decidir sobre los nombramientos acarrea siempre problemas de legitimidad. En el extremo, los nombramientos pueden ser usados estratégicamente por el gobierno incumbente, aprovechando una mayoría transitoria para hacer más difícil que futuros gobiernos introduzcan cambios regulatorios. Esto es lo que la literatura denomina una dinámica de atrincheramiento

… la decisión acerca de cuánta independencia resulta óptima exige ponderar los valores opuestos de estabilidad y legitimidad. Tratándose de consensos reales, el argumento a favor de la estabilidad se sostiene en que la pérdida de legitimidad sería pequeña, toda vez que la política implementada es similar al promedio que resultaría de la alternancia en el poder entre las distintas coaliciones en disputa.

Por el contrario, la pérdida de legitimidad es importante cuando existe una dinámica de atrincheramiento y la agencia resulta capturada por uno de los extremos del espectro político. Junto con existir un desacople inicial entre la voluntad mayoritaria y las políticas implementadas por la agencia, los mecanismos de independencia formal limitan la capacidad del ciclo electoral para corregir ese sesgo en el futuro

La segunda dicotomía apunta a la necesidad de establecer un balance entre otros dos valores opuestos, esta vez,

tecnicismo y armonía.

… En relación con los nombramientos, establecer un sistema de frenos y contrapesos implica que quien comienza con el proceso de selección debe convencer a otros organismos del Estado respecto de las virtudes de los candidatos que presenta. De manera similar a lo señalado anteriormente, ello genera incentivos para buscar personas cuya capacidad técnica se vea reflejada en la formación académica, experiencia profesional, y otros antecedentes objetivos.

Por otra parte, limitar la remoción discrecional de los directivos de una agencia permite que las decisiones regulatorias sean adoptadas sin temor a represalias. En otras palabras, los mecanismos de independencia formal buscan que los nombramientos estén motivados por la idoneidad técnica del candidato, antes que por su lealtad política.

(En contra)… a medida que la especificidad técnica de la regulación aumenta, también aumentan las asimetrías de información entre la agencia regulatoria y los órganos de representación política. Por otra parte, fomentar la responsabilidad individual de una agencia, lógicamente disminuye sus incentivos para colaborar con otros potenciales organismos involucrados.

Resultados del estudio

• La mayor parte de las agencias se encuentran en la sección superior-izquierda, con índices de afiliación política relativamente altos y de calidad profesional relativamente bajos. En contraste, la sección inferior-derecha, donde los índices de afiliación política son relativamente bajos y los de calidad profesional relativamente altos, se muestra bastante despoblada. En términos generales, nuestro sistema de nombramientos parece encontrarse en una mala posición respecto de los objetivos perseguidos por los mecanismos de independencia formal. 

• … el Poder Ejecutivo domina la mayoría de los procesos de nombramiento, alcanzando niveles de afiliación política y calidad profesional bastante cercanos a la mediana. En comparación, recurrir al sistema de Alta Dirección Pública (ADP) pareciera conseguir uno de los objetivos de la independencia formal al disminuir significativamente la intensidad promedio de la afiliación política. Con todo, el sistema de ADP pareciera ser ineficaz a la hora de aumentar los niveles de calidad profesional. Los nombramientos realizados por esa vía incluso muestran una pequeña disminución en el valor promedio del índice. Ello contrasta con los nombramientos confirmados por el Senado, donde disminuye el valor promedio de índice de afiliación política y aumenta significativamente el de calidad profesional. 

• Los nombramientos donde participan la Corte Suprema, el TDLC o el Banco Central se encuentran a medio camino, con el segundo menor índice promedio en afiliación política y el segundo mayor en calidad profesional.

Diego Pardow, ¿Técnicos o políticos? Radiografía del sistema de nombramiento de directivos en agencias regulatorias independientes, Revista Chilena de Derecho, 2018