Mercado de Santa Caterina, Barcelona
The exposure to international, wholesale, financial markets was poised to determine the timing of the different episodes and force the hand of the authorities at different turns.
The restructuring (en 2010) was not accompanied by a credible loss discovery exercise and.. the governance problems the cajas had not been convincingly addressed… The decision was taken to neither overcapitalize the cajas sector as a margin of safety against model misspecification nor to grow the balance sheet of the FROB to meet unforeseen contingencies
Tano Santos ha publicado un largo trabajo sobre la crisis bancaria española. Lo más interesante puede resumirse diciendo que las Cajas tenían dos problemas:
uno de gobierno corporativo,
que permitió que fueran saqueadas por las élites políticas locales y que desarrollaran inversiones desacertadas, expandieran sus balances de forma desaforada
"Las cajas tenían un sistema de gobierno corporativo que imitaba al de los bancos, pero, naturalmente, la forma no sustituye a la sustancia… cada reforma de este régimen se orientó a aumentar el control que los políticos regionales y locales ejercían sobre ellas… es difícil de entender cómo pudo España entrar en la crisis con unos sistemas de gobierno corporativo tan ineficientes y tan inidoneos para abordar los problemas que surgieron con la crisis... Que las cajas ya no existan es uno de los resultados positivos de la crisis ... los gobiernos se dieron cuenta rápidamente que el costo político del reconocimiento de pérdidas iba a ser realmente enorme y que un examen a fondo del escandaloso comportamiento de las cajas iba a tener un impacto adverso en el control que los principales partidos políticos ejercían sobre todos los gobiernos regionales importantes. lo que les llevó a intentar <<jugar> a resucitar al gato muerto con las cajas insolventes… A diferencia del caso de EE. UU. O Irlanda, el problema no era que los gestores de los bancos tuvieran incentivos para asumir riesgos excesivos debido a la estructura de su remuneración, sino la interferencia de la clase política local en la actividad crediticia y de financiación de las cajas. La misma clase política que determinaba la política de crédito de las diferentes cajas controlaba también su regulación jurídica, una combinación letal que resultó en malos criterios de otorgamiento de préstamos y abusos generalizados”
Cómo fue posible la consolidación del modelo de gobierno corporativo de las Cajas se entiende, en nuestra opinión, si nos remontamos a los inicios de la transición política. Los Pactos de la Moncloa y el famoso Decreto Fuentes-Quintana sentaron las bases de un pacto implícito dentro del proceso de descentralización española puesto en marcha por la Constitución: las Cajas fueron “publificadas”, esto es, pasaron a formar parte del sector público en términos sustanciales aunque no en términos estrictamente formales y pasaron a ser controladas por las Comunidades Autónomas en coalición con los grandes ayuntamientos según las zonas de España. La distribución de competencias – asignando la regulación de las Cajas a las Comunidades Autónomas – formaba parte de ese pacto. El mayor ejercicio de apropiación clientelar por parte de los partidos políticos de unas instituciones que ha conocido la Historia reciente de España. Donde los políticos fueron prudentes o no tuvieron más remedio que serlo por la peculiar estructura institucional (casi exclusivamente el País Vasco en donde el poder financiero de las Diputaciones Forales, seguramente, limitó las ambiciones de los políticos regionales), las Cajas no quebraron. En el resto de España, casi sin excepción, (Madrid, Andalucía, ambas Castillas, Cantabria, Galicia, Valencia, Cataluña, Murcia y Canarias) las Cajas quebraron y en tanto se dirigían velozmente a la quiebra por un camino de expansión de su actividad geográfica (es crucial que se liberalizara el ámbito geográfico de actuación de las cajas), sus directivos fueron saqueándolas con creciente rapiña porque el tesoro del que podían apropiarse se reducía rápidamente.
Por tanto, el régimen jurídico de las Cajas, combinado con la creación de las Comunidades Autónomas y la atribución de competencias a éstas no sólo para designar a los ejecutivos sino para regularlas, está en la base de lo que tenga de peculiar la crisis bancaria española.
y otro de financiación:
al carecer de capital en sentido jurídico – porque no tenían forma societaria sino más bien fundacional – financiaron esa expansión a base de deuda que suscribieron entidades extranjeras (en el pico, en 2009, los bancos franceses y alemanes tenían más de 200 mil millones y 115 mil millones de exposición a riesgo español)ante la insuficiencia de los depósitos de sus clientes (que pasó de cubrir el 75 % de sus balances al 47 % entre 1992 y 2008). Concentraron sus riesgos en el sector inmobiliario (60 % de sus activos en 2007) y captaron los “peores” riesgos – porque los “buenos” ya estaban financiados por la banca privada. Es una ley tan probada como la de la gravedad que si tu balance crece mucho, tendrás problemas de solvencia en el futuro.
Santos incluye
el Banco Popular
como una prueba de que la crisis bancaria española no fue una crisis exclusiva de las Cajas pero, más bien, el caso de la quiebra del Popular es la excepción que confirma la regla. La quiebra del Popular era perfectamente evitable y se produjo muchos años después del estallido de la burbuja. En su análisis, Santos afirma que el Banco Popular expandió su balance y compitió agresivamente en el sector inmobiliario y dicha expansión continuó entre 2008 y 2012, es decir, cuando las Cajas estaban retirándose del mercado y financió esta expansión con deuda. Añádase la adquisición del Banco Pastor. Los intentos de recapitalización a partir de 2012 se correspondieron con las necesidades de capital resultantes de los exámenes de stress (3000 millones – 2500 millones de aumento de capitall y otro tanto en 2016) pero la necesidad de amortizar créditos fallidos continuó y el Popular no vendió activos dañados a la SAREB lo que hizo que su balance siguiera siendo “opaco” (no se sabía con exactitud el nivel de créditos incobrables) lo que acabó provocando una crisis de liquidez en el Popular (no disponía de activos líquidos para atender a la rápidamente creciente demanda de sus depositantes. Según dice Santos, Reuters calculó que se extrajeron fondos por valor de 18 mil millones). Y ya se sabe la rapidez con la que las crisis de liquidez terminan. Se pregunta Santos si imponer quitas a los acreedores bancarios es una herramienta apropiada para resolver crisis de liquidez y no solo de solvencia que es para lo que primariamente fueron pensadas. Lo que no cabe duda es que, cuando la Autoridad de Resolución Bancaria impuso pérdidas a los acreedores del Popular y no solo a los accionistas, mandó un mensaje muy claro a los mercados: el coste de capital para los bancos aumentará.
“Una posible interpretación de la agresiva resolución del banco Popular es que parte del riesgo de liquidez tradicionalmente asignado al Banco Central se transfiere a los tenedores de deuda subordinada”
El tratamiento de la crisis.
La crisis requería un tratamiento diferente porque España – como Irlanda o Grecia – estaban en el euro y, por tanto, los Estados habían renunciado a disponer de un “prestamista de último recurso” que pudiera capitalizar los bancos sin límite para tranquilizar a depositantes y demás acreedores de los bancos ante la “corrida” en los mercados de financiación que dejaron de prestar dinero a las Cajas en 2007.
Santos explica que los sucesivos tratamientos aplicados por los gobiernos españoles pecaron por defecto y por tardíos. Se desaprovechó, especialmente, la “ventana” de los años 2010-11, en que la Economía salió de la recesión temporalmente. El gobierno intentó que los mercados capitalizaran las cajas convirtiéndolas en sociedades anónimas cotizadas. Pero fue insuficiente. Básicamente, porque las autoridades no sabían a ciencia el volumen de fallidos de las cajas y porque creyeron que el problema no era tan grave
“los mercados sospechaban, con razón o sin ella, que los tests de solvencia se realizaban con el resultado predeterminado. Se trataba de determinar las pérdidas que las autoridades podían absorber y no de averiguar cuánto dinero necesitaba inyectarse en los bancos para sanearlos definitivamente”.
Aunque las cajas reconocieron como fallidos un volumen muy elevado de créditos, manipularon este proceso para limitarlo a los que podían absorber con su –escaso- capital (vamos, como se calcula el cupo vasco, primero digo cuánto me va a salir y luego torturo los números lo suficiente para que “canten” ese resultado previamente establecido). La manipulación de la contabilidad – con la “ayuda” de las normas legales que se dictaron en esos años para evitar un pánico bancario – fue notable. Por ejemplo, en el caso de Bankia, “el Banco de España tenía incentivos para dejar demasiados préstamos fallidos en Bankia” porque, si lo hubiera hecho, tendría que haber reconocido que BFA – el “banco malo” nacía insuficientemente capitalizado.
Esto es especialmente cierto respecto de la formación de Bankia, el banco que – como dijo el FT – “quebró a España”. Ni siquiera los gestores sabían cuán quebrada estaba Bancaja en particular. El Gobierno quería evitar que los acreedores de las cajas sufrieran (porque se temía que si se imponían quitas a los acreedores, tampoco los bancos solventes fueran capaces de obtener financiación) y el rescate con dinero público. Además, no querían cerrar – liquidar – ninguna caja sustituyendo el cierre por fusiones. De manera que sólo quedaba la posibilidad de, previa fusión, vía SIP, pedir fondos – capital – en el mercado bursátil lo que, obviamente, “no podía salir bien” como quedó demostrado en el fracaso del tramo institucional de la salida a bolsa de Bankia. El Gobierno tuvo que emplearse a fondo para que las grandes empresas españolas que querían tener buenas relaciones con el gobierno cubrieran el tramo institucional y el tramo minorista se colocó a los propios depositantes de las Cajas como se hizo, igualmente, con el pseudocapital que eran las preferentes. Porque lo que son inversores institucionales extranjeros, no apareció ni uno a pesar de los esfuerzos de la crema y nata de los bancos de inversión.
Tiene interés lo que dice acerca de la titulización de sus créditos realizada por las Cajas para obtener financiación: “aunque los bancos y cajas titulizaron los créditos de su balance en gran medida, retuvieron una proporción significativa de los riesgos correspondientes”, es decir, vendieron a terceros los préstamos que habían concedido a sus clientes pero siguieron respondiendo de los impagos de sus clientes frente a los que adquirieron los valores negociables que representaban los derechos sobre tales préstamos.
Sin embargo… la titulización en España, a diferencia de EE. UU., no se hizo con el objetivo de explotar las diferencias entre tipos de interés a corto y largo plazo… los bancos españoles (cedieron sus créditos contra sus clientes) para conseguir más fondos – liquidez adicional – que pudieran prestar a los promotores inmobiliarios y a las empresas de la construcción además de a las familias y a las empresas…. Los bancos y cajas españoles no obtuvieron ningún alivio en sus requisitos de capital gracias a la titulización ya que se vieron obligados a conservar los créditos cedidos por este procedimiento en sus propios balances
Y tiene interés que, si los culpables de la crisis fueron los gestores de las cajas y los gobiernos del PP y del PSOE – amén del de los nacionalistas catalanes – que utilizaron las cajas para repartirse prebendas entre ellos y su clientela, la única solución factible pasaba por transferir el control del rescate a las autoridades europeas. El MoU de 2012 fue un excelente ejemplo de las bondades de “alejar” la toma de decisiones de los regulados para evitar la captura de las autoridades por los intereses particulares organizados. Y España tuvo la suerte de que la crisis bancaria en Irlanda había tenido lugar previamente y los errores cometidos por el Gobierno irlandés (que garantizó con cargo a impuestos todas las deudas de sus bancos) y la Comisión Europea en ese país no se reprodujeron en España. Sobre todo que, en el caso español, los acreedores subordinados, junto a los accionistas, perdieron sus créditos, lo que no había ocurrido en el caso irlandés. El “bail-in” como condición previa a cualquier rescate con dinero público se había “inaugurado” en Europa con el MoU español.
La parte dedicada al “diluvio”
(el primer semestre del año 2012) narra cómo el gobierno de Rajoy siguió haciendo más de lo mismo pero con más agresividad: exigiendo a los bancos que reforzaran su capital pero sin tener en cuenta la capacidad de las entidades para cumplir con los nuevos requisitos. Bankia, naturalmente, no podía hacerlo, lo que provocó que, inexorablemente, tuviera que acabar en manos del FROB que, por otro lado, no disponía de los fondos suficientes para recapitalizar Bankia y las demás entidades en riesgo de insolvencia. La novedad – y por eso el diluvio – es que España tampoco podía financiarse fácilmente en los mercados internacionales y si España no podía, difícilmente podía inyectar fondos en el FROB para atender a las necesidades de los bancos.
La famosa “fusión” entre el riesgo bancario y el riesgo país. El Banco Central Europeo financió a los bancos pero esta financiación (LTRO) no calmó a los mercados respecto a su solvencia y los bancos, para poder utilizar la financiación del BCE compraron más y más deuda pública que poder depositar como garantía ante el BCE lo que convirtió al BCE en el mayor tenedor de deuda pública de los Estados miembro. Dice Santos que “fue la mala gestión de la crisis por parte de las autoridades españolas lo que provocó ese círculo infernal” entre deuda pública y riesgo bancario debido, en parte, a que al no haber claridad sobre el volumen de las pérdidas de los bancos, tampoco había confianza en cuántas tendría que asumir el Estado. El MoU fue necesario por los 18 mil millones de euros que hubo que meter en Bankia para recapitalizarla. Pero insiste Santos en que “la crisis bancaria española no es consecuencia del estrecho vínculo entre el riesgo soberano y las entidades bancarias. Este ciclo diabólico, si es que existe, solo aparece al final de la crisis, ciertamente no al principio”.
La conclusión
Es importante destacar que la responsabilidad de la crisis bancaria española recae en los hombros de los directivos de Caja Madrid, CAM, Bancaja, CCM, Catalunya Caixa, Cajasur, ... y de las clases políticas regionales de las que provienen estos gestores. . El Banco de España y el ministerio de Economía fallaron en sus funciones de supervisión y resolución, pero existe una diferencia entre el malhechor y el policía ineficaz. Las autoridades operan bajo una enorme presión en una crisis como la descrita en este documento y el activismo incansable del Banco de España y el Ministerio de Hacienda merecen mucho crédito, incluso cuando la estrategia, como se argumenta en este documento, sufrió de graves contradicciones. El Banco de España se comportó muy activamente pero su actuación fue ineficaz. La razón fundamental detrás de esta falta de efectividad fue la reticencia a aceptar que en el corazón de la crisis bancaria española había un problema de solvencia y que para restaurarla se necesitaba recapitalizar las Cajas con fondos públicos o con quitas a los acreedores de los bancos o con alguna combinación de ambos instrumentos.
Además, los problemas de gobernanza y gestión de las cajas deberían haberse resuelto contundentemente. Pero a este respecto, el Banco de España se comportó tímidamente… quizá un gobernador del Banco de España menos implicado políticamente que MAFO habría actuado con mayor contundencia o quizá es que el Banco de España carecía de los instrumentos necesarios para actuar así en relación con el gobierno de las cajas tal como algunos directivos del Banco de España señalaron pero, dada la profusión de nuevas normas que se dictaron en ese período y la disposición del legislador a reformar el sector de las cajas, la impresión es que si hubieran sido necesarios cambios adicionales, se habrían producido aunque, obviamente, eso no implica que algo de razón haya en esas quejas de los directivos del Banco de España.
El autor añade a esta conclusión que la crisis española fue una tormenta perfecta porque, a la concentración de riesgos en el sector inmobiliario y a la enorme presión de la demanda de viviendas se añadió la inexperiencia europea en la gestión de estas crisis y la falta de coordinación entre supervisor bancario y clase política que tenía mucho que temer de la revelación del saqueo de las cajas. A diferencia de la crisis bancaria japonesa, donde la tasa de ahorro permitió financiar todo el rescate, España no tenía ahorros de los españoles a los que acudir. Las familias – y las empresas – españolas se habían endeudado prodigiosamente en los primeros años del siglo. Y subraya la importancia de descubrir las pérdidas de los bancos de manera completa y rápida y de generar credibilidad en los mercados respecto a la capacidad de las autoridades para recapitalizarlos. El FROB era un tigre de papel porque, aunque en su legislación, podía disponer de hasta 100.000 millones de euros, el Estado no estaba en condiciones de proporcionar semejante suma. Si no quieres emplear dinero público en la recapitalización, tienes que emplear dinero de los acreedores de los bancos, o sea de los tenedores de la deuda bancaria empezando, lógicamente, por los acreedores subordinados. Y cuando éstos – como ahora pasa en Italia – no son grandes inversores institucionales diversificados sino las familias que, además, son las depositantes de las entidades afectadas, hay que tener un gran estómago político para imponerles quitas de hasta el 100 %, como finalmente el MoU obligó a hacer al gobierno español, trasladando el problema al sistema judicial que se ha visto inundado con decenas de miles – si no centenares de miles – de reclamaciones individuales que han sido estimadas en su inmensa mayoría. El Derecho privado y el litigio al servicio de la estabilidad social.
Y el optimismo zapateril, claro.
Otra conclusión es que la cuantía de los fondos públicos finalmente inyectados (60.000 millones aproximadamente) no estaban fuera del alcance del Estado español sin necesidad de ayuda europea. Cuando no estaban, sin embargo, al alcance del Gobierno español es en 2012 tras 4 años de recesión, desempleo y emisión brutal de deuda pública para cubrir el déficit público generado por la caída de los ingresos públicos y el aumento del gasto para pagar el desempleo y mantener los servicios públicos. Por eso el coste del retraso en abordar la reestructuración bancaria ha sido tan brutal para España.
Tano Santos, El Diluvio: The Spanish Banking Crisis, 2008-2012, 2017
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