Principio de legalidad en Derecho europeo de la Competencia

Ya hemos contado aquí que, a nuestro juicio, la legislación europea en materia de multas por cártel y otras infracciones del Derecho de la competencia no cumple con los requisitos del principio de legalidad. Y, por eso, hacen mal los legisladores nacionales en imitar la regulación europea. Ni las infracciones (salvo para los cárteles) ni las consecuencias de la infracción están concretamente definidas en la norma legal que se limita a poner el límite en el 10 % de la facturación de todo el grupo de empresas y que ordena a la Comisión que gradúe la multa atendiendo a  la duración y la gravedad de la conducta. Esto es lo que se llama un legislador vago en los dos sentidos de la palabra vago. Ni trabaja (debería haber clasificado las infracciones con cierto detalle y debería haber establecido una escala de multas) ni concreta (en el art. 101 y en el art. 102 TFUE).

Ulrich Soltész, en un reciente artículo publicado en ECLR (de pago) ha señalado que el caso E.ON/Comisión Europea (aquel en el que le pusieron a E.ON una multa de 38 millones de euros por romper un precinto que habían puesto los funcionarios de la Comisión Europea en una sala) demuestra a las claras que la graduación de las penas en el Reglamento 1/2003 es insuficiente. El problema está en que, en relación con los cárteles, las empresas cuentan con las Directrices de la Comisión para el cálculo de multas (que se modifica periódicamente aunque no se modifique el Reglamento 1/2003) para calcular a priori de cuánto puede ser la multa. Pero, en relación con conductas como la imputada a E.ON, no hay tal cosa. Dice Soltész que la falta de determinación de la cuantía de las penas en el Reglamento y la falta de Directrices de la Comisión al respecto ha sido considerado, por el Tribunal General, contra reo al servir para legitimar cualquier cuantía de la sanción. El párrafo de la sentencia es el siguiente

Dado que, en lo que respecta al artículo 23, apartado 1, letra e), del Reglamento nº 1/2003, la Comisión no ha adoptado Directrices en las que se establezca el método de cálculo que se le impone en el marco de la fijación de las multas en virtud de dicha disposición y que el razonamiento de la Comisión se infiere de manera clara e inequívoca en la Decisión impugnada, la Comisión no tenía la obligación de cuantificar, como valor absoluto o como porcentaje, el importe de base de la multa y las eventuales circunstancias agravantes o atenuantes, en contra de lo que sostiene la demandante.

Y, más adelante, para rechazar que 38 millones de euros de multa por romper un precinto sea desproporcionado (y ¡reconociendo que se podía haber roto por negligencia y no deliberadamente!) dice el TG lo siguiente

… En contra de lo que sostiene la demandante, una multa de un importe de 38 millones de euros no puede considerarse desproporcionada respecto de la infracción habida cuenta de la particular gravedad de una rotura del precinto, el tamaño de la demandante y la necesidad de garantizar un efecto suficientemente disuasorio de la multa con el fin de que no pueda resultar ventajoso para una empresa romper un precinto colocado por la Comisión en el marco de las inspecciones.

¿Hay alguien que se crea que ser mas rico o más grande justifica que te pongan una multa mayor por los mismos hechos? ¿Cómo se puede rechazar el carácter desproporcionado de una multa apelando a la disuasión? Es obvio que cualquier multa desproporcionadamente alta es disuasoria. Lo difícil e interesante (y donde las reglas del procedimiento sancionador protegen al imputado) es determinar cuál es la envergadura mínima de la sanción que se necesita para cumplir la función disuasoria. Al margen, naturalmente, de que eso lo debería decir el legislador y no la administración sancionadora. En el caso, no es el tamaño o la potencia financiera de E.ON lo que puede justificar tan elevada sanción por romper un precinto. Es la importancia de la información custodiada en la sala, la gravedad de la infracción cuya sanción se pretende proteger mediante el precinto etc. En fin, que los del Tribunal General no se ganan el sueldo.

Concluye Soltész que la conclusión del Tribunal General

“is not without a certain irony: while in Evonik Degussa the existence of guidelines was evoked as compensation for the lack of certainty of the legal basis, in E.ON the statement is made that the non-existence of guidelines released the Commission from the duty to substantiate the calculation of the sum in detail. These two decisions can scarcely be brought into harmony with each other”.

Las observaciones que hace sobre la necesidad de que pueda examinarse a los testigos ante el Tribunal General en los casos de cárteles (que se basan en su gran mayoría en solicitudes de clemencia) son muy sensatas y perfectamente compartibles. Y, en particular, lo que dice sobre los incentivos de los que solicitan clemencia para exagerar la participación de los demás denunciados y minusvalorar la propia o, en general, para convertir una práctica discutible en un gran caso de cártel. El Tribunal de Justicia había dicho en Organic Peroxides que la empresa que solicita clemencia no tiene incentivos para proporcionar pruebas distorsionadas en relación con la participación de los demás cartelistas porque cualquier intento de engañar a la Comisión puede acarrear la pérdida de la exención:

“This argument is not very convincing, as there exists… no Commission decision in which the leniency bonus has been withdrawn due to exxageration to the detriment of another party. In fact, the opposite is the case. The <<first-in>> principle… leads to enormous time pressure. Careful working-over of the facts of the case is impossible in such a panic-like situation (<<race for leniency>>). Thus, in order to obtain immunity from or reductions in fines, companies will go further in their co-operation than necessary. Practice shows that in borderline cases, i.e., if it is unclear whether a contact has evolved into an illegal agreement, the first thing to happen is that an infringement is admitted so as to be on the safe side”.

Y cita al Juez Wahl:

“Often it is not very clear to the court who said what, and under what circumstances… Leniency applications are, I would say, inherently unreliable”