El desarrollo de dos instituciones económicas concretas que surgieron primero en los Estados Unidos, las formas societarias transparentes con derechos de los accionistas sólidamente protegidos y las restricciones estrictas al endeudamiento de los gobiernos, ha sido identificado como un factor importante para explicar el crecimiento económico de finales del siglo XX.
Entre 1842 y 1852, tras el colapso de las finanzas estatales, doce estados aprobaron nuevas constituciones, y once de ellos incluyeron disposiciones que obligaban a las legislaturas estatales a aprobar leyes generales de constitución de sociedades y a adoptar nuevos procedimientos para autorizar el endeudamiento público. La adopción simultánea de nuevos métodos para la creación de sociedades y para la regulación de la emisión de deuda pública ofrece una oportunidad singular para explicar por qué las instituciones económicas y políticas estadounidenses cambiaron de manera tan rápida y profunda.
Cuando las finanzas estatales se derrumbaron, los estados recurrieron a su propia historia de endeudamiento y gasto para comprender cómo habían llegado a esa situación: en 1842, ocho estados y el Territorio de Florida se encontraban en suspensión de pagos de sus deudas, y otros tres estados atravesaban una situación financiera muy precaria. La forma en que interpretaron las causas de la crisis influyó en las reformas que introdujeron en sus constituciones entre 1842 y 1852.
A partir de 1820 los Estados norteamericanos tenían que financiar las obras públicas con deuda porque como los canales o carreteras no beneficiaban a todos los habitantes del Estado por igual, la oposición a financiarlos con impuestos era grande. El recurso a la deuda fue, pues, inevitable.
Los cambios constitucionales posteriores a 1842 estaban específicamente dirigidos a acabar con la financiación pública desvinculada de los impuestos, impidiendo que los estados contrajeran compromisos financieros a largo plazo sin incrementar
Muchos estados norteamericanos de la primera mitad del siglo XIX promovían obras públicas, bancos o empresas privadas concediéndoles privilegios especiales mediante un special corporate charter y, al mismo tiempo, respaldaban esas iniciativas endeudándose o prestando su crédito público. De manera que la liberalización de la constitución de sociedades anónimas - business corporations - eliminando los privilegios asociados al otorgamiento de un "special charter" y el cambio en el sistema de financiación de las obras públicas - a través de impuestos - estaban ligados. Recuérdese que hay en esa época un poderoso movimiento anticharter que trata de impedir que por los parlamentos de los Estados se concedieran monopolios comerciales, bancarios o de infraestructuras a compañías vinculadas con intereses políticos. El autor nos da algunos ejemplos de finales del s. XVIII y comienzos del s. XIX
La compañía ferroviaria Camden and Amboy obtuvo el monopolio de la línea ferroviaria que atravesaba Nueva Jersey de noreste a suroeste, uniendo Nueva York y Filadelfia, a cambio de entregar al Estado un importante paquete de acciones. En Nueva York, la Albany Regency, dirigida por Martin Van Buren, concedía licencias bancarias únicamente a sus aliados políticos. En Arkansas, el Estado constituyó un banco y lo capitalizó mediante la emisión de bonos públicos, para después permitir que quedara bajo el control de dos familias poderosas. En Massachusetts, la Charles River Bridge Company sostuvo que su concesión le otorgaba un monopolio sobre todos los puentes que cruzaban el río Charles y llevó al Estado hasta el Tribunal Supremo para defender esa pretensión, aunque finalmente perdió el litigio...
La conexión entre los ingresos públicos y estas compañías 'privilegiadas' o concesionarias de monopolios alcanzó niveles muy elevados
El impuesto de Massachusetts sobre el capital de los bancos representaba ya más del 50 % de los ingresos del Estado en la década de 1830. En Pensilvania, las tasas cobradas por la concesión de licencias bancarias y los dividendos correspondientes a las acciones bancarias propiedad del Estado suponían más del 30 % de los ingresos públicos entre 1800 y 1830. En Alabama y Georgia, a comienzos de la década de 1830, los dividendos de los bancos de propiedad estatal sustituyeron a los impuestos estatales sobre la propiedad como fuente de financiación pública.⁸
Los Estados, además, se convirtieron en promotores de empresas de construcción de infraestructuras de transporte especialmente (canales, ferrocarriles y carreteras). Las primeras salieron bien (el canal de Eire fue rentable y pudo devolver la deuda contraida y pagar dividendos a los accionistas incluyendo el Estado de Nueva York) pero la depresión de 1839 arruinó a muchas de ellas y provocaron las reformas constitucionales que trataron de desconectar los ingresos públicos de las concesiones de monopolios a los particulares. Si cualquiera podía constituir una business corporation para desarrollar cualquier actividad sin acercarse a los políticos, el nivel de corrupción se reducía sustancialmente y la inversión en sectores como el bancario y los transportes se incrementó notabilísimamente:
Los estados realizaron inversiones muy importantes en los sectores bancario y del transporte durante la primera mitad del siglo XIX. En 1836 habían otorgado cartas de constitución (charters) a más de 600 bancos, con un capital autorizado de 480 millones de dólares y un capital efectivamente desembolsado de casi 250 millones. De esa cantidad, al menos 80 millones correspondían a inversiones realizadas directamente por los propios estados.
Además, entre 1790 y 1860 los gobiernos estatales y locales gastaron más de 425 millones de dólares en infraestructuras de transporte, mientras que el gobierno federal sólo gastó 54 millones. Las inversiones incluían típicamente canales, carreteras, puentes y, más adelante, ferrocarriles.
Es decir, el protagonismo de los Estados junto a la iniciativa privada fue central en la promoción y financiación del sistema financiero y de las infraestructuras de transporte. Por eso, cuando se produjo la crisis fiscal de los años 1840, el problema no podía atribuirse simplemente a excesos de algunas empresas privadas: estaba estrechamente ligado a la forma en que los propios estados habían promovido el desarrollo económico mediante inversiones directas, concesión de privilegios corporativos y endeudamiento público.
Pero
En octubre de 1839 una crisis financiera se extendió por todo el país, provocando la suspensión de los pagos en especie por parte de los bancos de todo el sur y el oeste, la caída de los precios y del valor de la tierra, y una depresión económica general que se prolongó hasta 1843. Hacia mediados de 1840, los estados del sur que habían emitido bonos en beneficio de los bancos, Florida, Alabama, Misisipi, Luisiana y Arkansas, se encontraron acosados por los tenedores de bonos, que exigían a los estados pagaran... . Aunque las circunstancias de cada estado eran distintas, las respuestas dadas en la década de 1840 compartían una idea común. Los estados habían caído en dificultades porque habían recurrido a una financiación pública sin impuestos (a base de deuda), y la forma de evitar que aquello volviera a suceder consistía en eliminar esa financiación sin respaldo tributario como alternativa para financiar las inversiones en infraestructuras
Las reformas constitucionales no prohibieron a los Estados endeudarse, les obligaron
"a identificar la finalidad de la emisión de deuda, a aumentar los impuestos vigentes en una cuantía suficiente para atender el servicio de esa deuda y a someter la subida de impuestos a la aprobación de los ciudadanos mediante referéndum"
Y crearon, uniformemente, el impuesto sobre la propiedad como principal fuente de ingresos.
Los estadounidenses ya estaban abandonando una concepción de la virtud individual según la cual el ciudadano debía sacrificar su interés personal en favor del bien común, y se estaban desplazando hacia otra concepción que entendía la virtud como la persecución de los propios fines dentro del marco social. En consecuencia, sólo podía haber un buen gobierno si las instituciones públicas estaban diseñadas de tal forma que limitaran y encauzaran la actuación de los actores políticos, motivados por intereses privados, hacia la promoción del bien común. Como resultado, los debates sobre la corrupción se centraban cada vez más en los sistemas e instituciones que en la conducta moral de los individuos.
Es decir, la corrupción deja de verse como un problema de personas corruptas y empieza a verse como un problema de reglas defectuosas. Si un sistema permite que los políticos concedan privilegios a determinadas corporaciones, se endeuden sin control o favorezcan a grupos concretos, el problema no es sólo la inmoralidad de quienes ocupan los cargos públicos; el problema es que las instituciones crean incentivos para que tales conductas se produzcan. Es la misma transición desde una concepción basada en la virtud de las personas a otra basada en el diseño institucional: en lugar de esperar gobernantes prudentes, se diseñan reglas que hagan más difícil actuar imprudentemente. Un diputado del Estado de Indiana
Señor, acabamos de atravesar una crisis tremenda. Ahora es el momento de detenernos y reflexionar. Si no extraemos ninguna enseñanza de la experiencia pasada, si ahora, en este período de calma, no nos imponemos las restricciones que en el futuro nos preservarán de una ruina y una calamidad tan extendidas, considero que esta Convención habrá sido convocada en vano. Mire, señor, a los demás estados. Estado tras estado ha convocado convenciones para reformar sus constituciones. A nuestro alrededor, las convenciones constitucionales están reunidas o a punto de reunirse. Si hay una causa que haya producido este movimiento general más que ninguna otra, es el deseo de los ciudadanos de privarse a sí mismos y a sus representantes de este poder de crear deuda pública.
John Joseph Wallis, Constitutions, Corporations, and Corruption: American States and Constitutional Change, 1842 to 1852, 2005
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