El uso de cláusulas generales para definir infracciones administrativas

Los de Derecho Público hablan de “conceptos jurídicos indeterminados”. Los privatistas – con más antigüedad y, por tanto, mayor legitimidad – hablamos de normas que tienen la forma de cláusulas generales. Estoy dispuesto a discutir si hablamos de lo mismo o no pero, al menos en buena medida, nos referimos a lo mismo: a normas que no tienen su supuesto de hecho determinado y, por tanto, que no pueden aplicarse mediante un silogismo.

Eso significa, en lo que ahora toca, que el margen de discrecionalidad del que aplica la norma es mayor.

Si aplico una norma que dice “el que circule a más de 120 km/h será sancionado con 100 euros de multa”, solo he de verificar – hechos – que el vehículo circulaba a más de 120 km/h para concluir que se ha cumplido el supuesto de hecho de la norma y, por tanto, que procede aplicar la consecuencia jurídica – imponer la sanción –.

Pero si aplico una norma que dice “el que no ponga en funcionamiento procedimientos de prevención del blanqueo de dinero adecuados, será sancionado con una multa entre 5.000 y 500.000 euros”, no basta con “mirar” a los procedimientos puestos en funcionamiento por el particular para decidir si ha de imponérsele la sanción. Hay que decidir si los procedimientos son o no “adecuados” y, por tanto, examinar la finalidad de la norma que exige dicha puesta en marcha y ver si los efectivamente puestos en práctica permiten que se obtenga la finalidad perseguida (prevenir razonablemente la comisión de actos de blanqueo de capitales) pues no otra cosa significa “adecuados”.

Como puede suponerse, no se discute que el legislador pueda utilizar cláusulas generales para tipificar infracciones administrativas (ni siquiera penales). Pero el principio de tipicidad (nulla poena sine previa lege) que sirve a una exigencia elemental de seguridad jurídica de los particulares (que sepamos, al actuar, si estamos infringiendo o no una norma) obliga a ser especialmente rigurosos con la aplicación concreta de estas normas y, por tanto, con la ponderación realizada por la autoridad administrativa.

La Sentencia que comentamos, la de la Sala 3ª secc. 3ª del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2011 deberían leerla con especial atención los órganos administrativos que aplican normas con forma de cláusula general (señaladamente, la CNC). Dice el ponente

Conforme a la jurisprudencia citada la exigencia de lex certa proscribe la sanción de aquellas conductas respecto de las que no sea razonablemente factible prever para el sujeto obligado con el suficiente grado de certeza que merecerán la calificación de infracciones administrativas por la autoridad competente. Por tanto cuando un tipo infractor se define mediante un concepto jurídico indeterminado, en las zonas oscuras o 'halo de incertidumbre' del concepto no existe ese suficiente grado de certeza que permite predecir con suficiente grado de seguridad que la conducta será sancionada.

Es por ello que el legislador ha querido adicionar a ese artículo 3.7 el inciso final de que 'la idoneidad de dichos procedimientos y órganos será supervisada por el Servicio Ejecutivo, que podrá proponer las medidas correctoras oportunas'. Y este inciso, se encuentra desarrollado en el articulo 11.6 del Real Decreto 925/1995 al establecer 'Los sujetos obligados remitirán al Servicio Ejecutivo información completa sobre la estructura y funcionamiento del órgano de control y comunicación y de los procedimientos a que se refieren los apartados anteriores para su supervisión. El Servicio Ejecutivo supervisará la idoneidad de dichos órganos y procedimientos, pudiendo proponer las medidas correctoras oportunas, así como dirigir instrucciones a los sujetos obligados encaminadas a la mejora y adecuación de los procedimientos y órganos.

Por lo tanto el sujeto que se sitúe en una zona de incertidumbre e interprete ese concepto jurídico indeterminado con criterios lógicos, técnicos o de experiencia que estime que son 'adecuados' al cumplir razonablemente el objetivo preventivo del blanqueo de capitales no se puede entender que ha cometido la infracción al no concurrir la voluntad de infringir el precepto aplicable.

Por el contrario en las zonas de certeza negativa del concepto no existe ninguna duda de que la conducta será sancionada que sería el supuesto de la omisión de procedimientos y órganos de control interno o por la existencia de órganos y procedimientos tan deficientes que constituyan un peligro manifiesto para la prevención del blanqueo de capitales.