Fuente
En otra entrada, hemos explicado que, a nuestro juicio, no hay dudas acerca de que las sanciones impuestas por la Generalidad de Cataluña a aquellos comerciantes que no disponen de la información que producen para los consumidores en lengua catalana son contrarias al Derecho Europeo y a la Constitución española. Como tantas otras veces, la indolencia de nuestro Tribunal Constitucional ha llevado a que el Tribunal de Justicia se “adelante” en la represión de estos comportamientos de los Estados miembro.
La razón es simple de explicar: aunque las libertades de circulación no son derechos fundamentales en términos dogmáticos, su eficacia para anular normas estatales que limitan los derechos de los particulares es semejante y sólo viene limitada porque la norma estatal afecte a los intercambios entre los Estados miembro, de manera que el TJUE carece de competencia para pronunciarse sobre las normas que tengan efectos estrictamente internos. De ahí que los procedimientos sobre los que se ha pronunciado el TJUE se refieran a asuntos “transfronterizos”. Pero, dada la amplitud con que el TJUE entiende la idea de afectación al comercio entre los Estados miembro, o el “mercado interior” o el “mercado común”, la capacidad limitativa que tiene la alegación de que se trata de un asunto puramente interno es reducida. Basta con que, potencialmente, un comerciante de otro Estado pueda verse afectado por la normativa nacional para que se consideren aplicables las libertades de circulación. Por otro lado, la eficiencia de la cuestión prejudicial es muy superior a la del recurso de amparo o la cuestión de inconstitucionalidad.
En el Asunto C 15/15, el Abogado General Saugmandsgaard Oe ha publicado sus Conclusiones el pasado 21 de abril de 2016. Los hechos del caso se resumen diciendo que se plantea un litigio entre una sociedad belga sita en la región flamenca y una sociedad italiana. La primera reclama a la segunda el pago de unas facturas debidas en virtud de un contrato de concesión. Las facturas están redactadas en italiano y el tribunal belga que entiende del litigio pregunta si es compatible con la libertad de circulación de mercancías (el tribunal que pregunta se equivoca y alega la libertad de circulación de trabajadores) que el Derecho flamenco-belga establezca la sanción de nulidad (apreciada de oficio por el tribunal) de las facturas por estar redactadas en una lengua distinta del neerlandés.
El juez belga pregunta al TJUE porque éste ya había declarado que
El artículo 45 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de una entidad federada de un Estado miembro que, como la controvertida en el litigio principal, obliga a todo empresario que tenga su centro de explotación en el territorio de esa entidad a redactar los contratos laborales de carácter transfronterizo exclusivamente en la lengua oficial de dicha entidad federada, so pena de que el juez declare de oficio la nulidad de los contratos.
Diferencias entre la regulación lingüística flamenca y la catalana
Antes de resumir las Conclusiones del Abogado General, debemos señalar las diferencias entre el caso europeo y el de las multas lingüísticas impuestas por Cataluña. Las diferencias relevantes son de dos tipos.
Por un lado, respecto de la normativa nacional.
En Bélgica, no hay una lengua oficial común a todas las regiones. En cada región es oficial la lengua propia – el neerlandés o el francés – y la legislación belga prevé que
En virtud del artículo 129, apartado 1, punto 3, de la Constitución, «los Parlamentos de la Comunidad francesa y de la Comunidad flamenca (con exclusión del legislador federal) establecerán mediante decreto… el empleo de las lenguas en: [...] las relaciones laborales entre empresarios y trabajadores, así como en las escrituras y documentos mercantiles exigidos por la ley y los reglamentos».
Las leyes sobre el uso de las lenguas en asuntos administrativos … disponen, en su artículo 52, apartado 1, que «las empresas industriales, comerciales y financieras utilizarán en las escrituras y los documentos exigidos por las leyes y reglamentos [...] la lengua de la región en la que estén establecidos su domicilio social o sus distintos centros de actividad».
El Parlamento de la Comunidad flamenca adoptó un decreto sobre el uso de las lenguas (según el cual)… «la lengua que debe utilizarse en las relaciones laborales entre empresarios y trabajadores, así como en las escrituras y documentos mercantiles exigidos por la ley, será el neerlandés». El artículo 5, párrafo primero, añade que «el empleador redactará en lengua neerlandesa todas las escrituras y documentos del empresario exigidos por la Ley».
El artículo 10, párrafo primero, de ese mismo Decreto establece como sanción que «los documentos que sean contrarios a las disposiciones del presente Decreto serán nulos. La nulidad será declarada de oficio por los tribunales». Los párrafos segundo y tercero de ese artículo disponen que «en la sentencia se ordenará la sustitución de oficio de los documentos controvertidos» y que «el levantamiento de la nulidad sólo surtirá efectos a partir del día de la sustitución: para los documentos por escrito, a partir del día del depósito de los documentos sustitutivos en la secretaria del Tribunal Laboral».
La legislación catalana se limita a imponer a los empresarios que se relacionen con consumidores finales la obligación de disponer en catalán aunque pueden disponer de ellos en otras lenguas “de forma inmediata” de todas las
- “invitaciones a comprar (o sea, cualquier material publicitario),
- la documentación contractual (o sea, las condiciones generales de compra, los prospectos que acompañen al producto o servicio y las facturas, albaranes, notas de entrega, presupuestos, folletos descriptivos del producto…) y (esto me resulta incomprensible)
- “otros documentos provenientes de establecimientos o empresas que presten servicios o comercialicen bienes” (supongo que es una cláusula de cierre para referirse a cualquier documento que no pueda calificarse de pre-contractual o contractual), lo que “cierra” con la obligación de
- rotular en catalán cualquier texto informativo incorporado al “rótulo del establecimiento mercantil” porque éstos, así como las marcas y los nombres comerciales, lógicamente, no tienen que traducirse.
Se añade que
A lo que se añade que“Esto quiere decir que los empresarios o comerciantes que presten servicios o comercialicen bienes en territorio catalán, deberán utilizar el catalán en la documentación que, con carácter general, utilicen en sus relaciones de consumo”
Según la normativa de política lingüística aplicable a las entidades financieras, los cheques, los pagarés, los talonarios y otros documentos ofrecidos a sus clientes deben ser redactados como mínimo en catalán, sin perjuicio de que pueda utilizar el castellano a petición del cliente.
En fin,
La vulneración de los derechos lingüísticos de las personas consumidoras establecidos en el Código de Consumo y en la normativa de política lingüística puede tener la consideración de infracción administrativa.
De cuanto se ha expuesto se deduce los siguiente:
1. Que existe una diferencia notable en relación con el estatus del catalán en Cataluña y del neerlandés en la región flamenca de Bélgica. En efecto, en España el español es lengua oficial en todo el territorio nacional y las lenguas vernáculas son cooficiales en el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma, de modo que los españoles tienen un derecho constitucional a usar el castellano en todo el territorio nacional (art. 3 CE) y no tienen un deber, ex constitutione, de conocer ni de usar las lenguas cooficiales. En Flandes, el neerlandés es la única lengua oficial.
2. La legislación belga es mucho más restrictiva que la catalana, tanto en relación con el supuesto de hecho - la exclusividad del uso del flamenco/catalán - como en relación con las consecuencias jurídico-privadas (ninguna en el caso del catalán y la nulidad de los documentos en el caso del neerlandés). El derecho catalán impone una consecuencia jurídico-administrativa: una sanción pecuniaria.
3. El objetivo de la regulación flamenca y de la catalana se solapan sólo parcialmente, en cuanto que, en ambos casos, se trata de fomentar la difusión y el uso del catalán pero, en el caso flamenco, como veremos inmediatamente, se trata también de facilitar el control administrativo de la actividad de los particulares( objetivo que no puede alegar Cataluña porque todos sus funcionarios deben conocer el castellano mientras que, en el caso catalán, la regulación se justifica, para proteger los derechos de los consumidores (“derechos lingüísticos”), en concreto, un supuesto derecho a que otro particular se dirija al consumidor por escrito o verbalmente, en catalán. La legislación flamenca no trata de proteger al que recibe una factura en un idioma distinto del neerlandés o, por lo menos, no es esa la justificación que dio el gobierno belga como veremos más adelante.
Competencias en materia de consumo y regulación de derechos lingüísticos
Dice la Generalitat
El régimen jurídico que establece los derechos lingüísticos de las personas consumidoras en sus relaciones con los empresarios y comerciantes que prestan sus servicios o comercializan sus productos en el ámbito territorial de Cataluña se encuentra establecido en la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña y en la Ley 1 / 1998, de 7 de enero, de Política Lingüística. Ambas normas regulan los deberes de los empresarios y comerciantes y precisan los derechos de las personas consumidoras desde el punto de vista de la lengua o las lenguas que los agentes económicos deben utilizar en las relaciones de consumo. Esta regulación se hace de acuerdo con el régimen de cooficialidad de lenguas establecido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado mediante la Ley orgánica 6 / 2006. Según el Estatuto, la lengua propia de Cataluña es el catalán que, también, es la lengua oficial en Cataluña junto con el castellano.
No procede ahora realizar una valoración de estas diferencias y sus efectos sobre la compatibilidad de la legislación catalana con el Derecho Europeo. Lo dejamos para otra ocasión. Ahora sólo quiero señalar que, si las competencias sobre consumo pertenecen a la Comunidad Autónoma, corresponde a ésta proteger a los consumidores asegurándoles que la información que se les facilita por parte de los empresarios resulta comprensible. Esto explica que, en otras Comunidades Autónomas como Madrid,(art. 13 L 11/1998) se exija que la información facilitada a los consumidores esté en castellano. Pero si tal es el objetivo de la ley – proteger a los consumidores – la autoridad que tiene la competencia debe adoptar las medidas que protejan a todos los consumidores incluidos en el ámbito de aplicación de la norma. De manera que será interesante discutir la legislación catalana desde la perspectiva de la adecuación de las obligaciones que impone a los empresarios al objetivo de protección de los consumidores en sus “derechos lingüísticos”. Porque si se trata de proteger el derecho a la información de los consumidores, la normativa desprotege en términos prácticos a los consumidores catalanes que desconocen el catalán y cuya lengua habitual es el castellano ya que los mismos no pueden contar con igual protección por parte del legislador catalán. De forma que, si es obligación del legislador catalán proteger y garantizar la igualdad de trato ¡en sus relaciones con otros particulares! de los catalanohablantes y los castellanoparlantes, la normativa catalana debería imponer a los comerciantes que todos esos documentos se encuentren disponibles, también, en castellano. Porque la tarea de proteger a los consumidores ha sido asumida por la Comunidad Autónoma que no puede proteger sólo los derechos “lingüísticos” de una parte de su población esperando que el Estado – que no tiene la competencia – ordene específicamente a los comerciantes sitos en Cataluña que dispongan de la documentación en castellano. Esta valoración – que la legislación catalana es discriminatoria para los consumidores que no dominan el catalán – es suficiente para afirmar la inconstitucionalidad de la legislación catalana. Esta acusación se debe dirigir más al Código de Consumo catalán que a la Ley de Política Lingüística que es más respetuosa con el bilingüismo. (Dejamos también los detalles de las diferencias entre ambas – sorprendente - para otra ocasión).
De ahí la importancia de que el legislador sea “sincero” cuando expresa las razones u objetivos de cualquier regulación legal. Porque el Derecho Europeo nos ha enseñado que podemos “tomarle la palabra” y examinar si las medidas efectivamente adoptadas por un Estado se corresponden (son “adecuadas”) para el fin que la norma dice perseguir. Si no son adecuadas, la restricción a la libertad de circulación no estará justificada y la norma no será compatible con el Derecho Europeo.
El legislador catalán puede legítimamente aducir que se trata de fomentar el uso del catalán en las relaciones entre particulares, pero no puede decir que se trata de proteger el derecho de los consumidores a ser atendidos en la lengua de su elección entre las cooficiales en su territorio. Porque si se tratase de eso, como hemos dicho, debería imponer que toda esa información estuviera disponible en ambas lenguas.
No me resisto a añadir que la perversión del nacionalismo, tantas veces denunciada, de legislar sólo para una parte de la población, se ha extendido, probablemente sin intención, a una cuestión como la de la información al consumidor en las relaciones con los empresarios. Si los nacionalistas fueran liberales, habrían dejado a la autonomía privada y al mercado la extensión del uso de una u otra lengua en las relaciones entre particulares. Si los catalanes valoran que se les atienda y se les informe en catalán, los empresarios tendrán los incentivos para hacerlo. La necesidad de imponer multas no se justifica, por ninguna parte, si se tiene en cuenta que se imponen a particulares por ejercer su derecho constitucional a utilizar exclusivamente el castellano en sus relaciones con sus clientes. La legislación catalana no pondera el derecho del comerciante a elegir la lengua en la que desea expresarse y documentar sus relaciones contractuales.
Empecemos ya, con
El análisis del Abogado General
Sobre estas bases normativas, el Abogado General comienza examinando si existe alguna disposición europea de Derecho secundario que hubiera armonizado la legislación nacional. Descarta la Directiva 2006/112 relativa al IVA porque ésta no se ocupa de la lengua en la que deban estar redactadas las facturas. Ni siquiera su art. 248 bis, según el cual
Con fines de control, y por lo que atañe a las facturas correspondientes a entregas de bienes o prestaciones de servicios efectuadas en su territorio y a las facturas recibidas por sujetos pasivos establecidos en su territorio, los Estados miembros podrán exigir de determinados sujetos pasivos o en determinados casos la traducción a sus lenguas oficiales. No obstante, los Estados miembros no podrán imponer una obligación general de traducción de las facturas.
Al respecto, el Abogado General señala que el precepto dice justamente lo contrario de lo que pretendía el gobierno belga y añade que, justamente, la finalidad del mismo es evitar cargas innecesarias a las empresas
Ese artículo excluye expresamente que el Estado miembro de destino pueda imponer una obligación general de traducir las facturas a esos efectos, por cuanto que la traducción obligatoria de las facturas «constituye una carga significativa para las empresas», como se señaló acertadamente durante los trabajos legislativos que dieron lugar a la inclusión de ese artículo en la Directiva 2006/112.
La afectación del comercio intracomunitario
Entrando ya en materia y, tras distinguir el caso que hemos mencionado y que afectaba a la libre circulación de trabajadores, el Abogado General recuerda la jurisprudencia del TJUE en relación con un supuesto similar y la resume diciendo
«aun cuando una [normativa nacional] sea aplicable a todos los operadores que actúan en el territorio nacional», puede calificarse como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación cuando quede acreditado que «tiene un mayor efecto de hecho sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de los productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro».
Señala a continuación que no hay duda de que la legislación flamenca restringe la libre circulación de mercancías, aunque se aplique indistintamente a todas las empresas con sede en la región flamenca de Bélgica.
… debido a que la redacción de las facturas en neerlandés es imperativa… El hecho de no autorizar el uso de otra versión auténtica y, por consiguiente, vinculante, redactada en una lengua libremente elegida por las partes afectadas tiene como principal inconveniente que se les impide optar por una lengua que ambas dominen y, en particular, por una lengua de uso más común en el comercio internacional….
Y que la disposición legal flamenca puede
disuadir al extranjero de contratar con empresas flamencas:
En cuanto al destinatario de la factura, el órgano jurisdiccional remitente observa fundadamente que éste se enfrentará a dificultades de comprensión inmediata, a menos que hable neerlandés, lo cual es a todas luces menos probable si el interesado está establecido en otro Estado miembro que si reside en Bélgica, donde el neerlandés es una de las lenguas oficiales.
A este respecto, el Gobierno belga aduce que el comprador que no comprenda una factura redactada en lengua neerlandesa puede, por una parte, exigir inmediatamente una traducción y, por otra parte, impugnar la factura en caso de duda. No obstante, considero que la carga que representan estos trámites para un comprador medio puede disuadirle de celebrar un contrato con una empresa establecida en la Región flamenca, si es consciente de esta dificultad antes de la firma del contrato, o, por lo menos, de volver a realizar operaciones con esa empresa, si percibe esa dificultad una vez concluida la transacción.
Y, por supuesto,
a las empresas flamencas, disuadirlas de vender a clientes procedentes de cualquier otra región europea
en la que el neerlandés no sea lengua de uso común quienes pueden usar estratégicamente la nulidad impuesta por el gobierno flamenco y, con ello, el flamenco verse expuesto al riesgo de
impagos como consecuencia de la incomprensión, real o pretendida, que su contraparte extranjera puede invocar, como parece admitir, por lo demás, el Gobierno belga.
Añade algo que nos parece especialmente importante: imponer el bilinguismo a los particulares es siempre una restricción onerosa de la libertad de éstos:
la imposición de un eventual bilingüismo ya constituye, en todo caso, una restricción material demasiado importante, sobre todo en el contexto del comercio internacional. En efecto, la obligación de emitir, en su caso, las facturas en dos lenguas, a saber el neerlandés para determinadas menciones obligatorias ―según indica ese Gobierno― y otra lengua elegida por las partes para las restantes indicaciones, constituye, en la práctica, una imposición difícil de cumplir para las empresas belgas exportadoras, sobre todo cuando exportan a gran escala, y se multiplican, por ende, las facturas destinadas a distintos socios extranjeros.
De ello resulta que la citada normativa tiene un efecto disuasorio con respecto a los intercambios intracomunitarios, no sólo para las empresas que tienen su domicilio social en la Región flamenca que desean exportar sus productos hacia otros Estados miembros, como alega New Valmar, sino también para las sociedades extranjeras que desearían concluir una operación con esas empresas, pero para quienes la incertidumbre sobre la entrega, debido a la obligación de que las facturas estén redactadas en lengua neerlandesa pueden suponer un freno. Procede añadir que dichas medidas nacionales generan una inseguridad jurídica significativa para ambas partes debido también a las sanciones tan drásticas que establece, (49) inseguridad que, en mi opinión, resulta particularmente apreciable cuando, como sucedió en el litigio principal, las partes optan por aplicar a su contrato la legislación de otro Estado miembro.
La justificación de la restricción a la libre circulación
El Abogado General rechaza que la protección de los consumidores pueda justificar la restricción, dado que se trata de una relación entre empresas.
Analiza a continuación si la difusión y fomento del uso de la lengua neerlandesa constituye una “razón imperiosa de interés general”, lo que acepta. Obligar a usar la lengua neerlandesa es una medida adecuada para ese fin que es un fin que, en abstracto, puede justificar una restricción a la libertad de circulación. Lo mismo ocurre con la alegación, por parte del Gobierno belga de que el uso de la lengua neerlandesa facilitaba la aplicación administrativa de las normas sobre IVA.
Ahora bien, que el fin aducido para imponer la restricción sea un fin de interés general y que la medida restrictiva sea adecuada para lograr tal fin no es suficiente. Hace falta que, además, no sea desproporcionadamente restrictiva. Los argumentos del Abogado General para negar la proporcionalidad de la medida belga se pueden resumir como sigue
1. Para garantizar un consentimiento libre e informado de las partes de un contrato, debe permitirse a éstas elegir la lengua que utilizan.
2. La restricción es tanto más intensa cuanto mayor sea el número e importancia de los elementos del contrato que deban redactarse en la lengua neerlandesa.
3. La imperatividad del uso de la lengua neerlandesa es desproporcionadamente restrictiva, es decir, no es necesaria para lograr el objetivo que dice perseguir.
En concreto, el Abogado General subraya que los documentos mercantiles se emiten, no para facilitarle la vida a la Administración ni para ejecutar las políticas (de promoción de la lengua en el caso) de las Administraciones públicas, sino en interés de los que los emiten. En el caso de las facturas, para asegurarse la prueba de la existencia de la deuda y la cuantía de ésta, de manera que se facilite el cobro de los bienes o servicios prestados. Y, entre las partes, obviamente, el interés en “peligro” es el del contratante que no domina la lengua en la que se impone la redacción del documento.
En mi opinión, unas normas lingüísticas como las controvertidas en el litigio principal van más allá de lo estrictamente necesario para promover el uso de la lengua neerlandesa y para permitir a las autoridades competentes comprobar determinadas menciones útiles. Desde mi punto de vista, bastaría con exigir en la práctica que, cuando las partes interesadas deseen emitir las facturas en otra lengua, se traduzcan al neerlandés únicamente las menciones legales o, en su caso, que se realice una traducción posterior en caso de que esa versión no se presente directamente en el marco de una inspección.
Obsérvese que el Abogado General no da especial valor a la finalidad de promoción de la lengua neerlandesa puesto que tal objetivo no se logra con una traducción posterior que, en su opinión, sólo habría que hacer cuando el documento deba ser presentado “en el marco de una inspección”. Es decir, el objetivo es “proteger” a los funcionarios públicos que no tienen por qué conocer todas las lenguas del mundo garantizándoles que los documentos que inspeccionan están redactados en la lengua neerlandesa. Así se deduce de la referencia inmediata que hace el Abogado General a la Directiva de IVA que hemos mencionado más arriba.
Añade, sin embargo, otra apreciación relevante:
Y recuerda que, como consecuencia de la sentencia Las que hemos citado más arriba, el gobierno flamenco cambió la regulación lingüística de los contratos de trabajola Comunidad francesa del Reino de Bélgica (establece)…que los documentos mercantiles, como las facturas, que emitan personas que tengan su sede en la región de lengua francesa, deben estar redactados, en principio, en lengua francesa, «sin perjuicio del uso complementario de una lengua elegida por las partes»… Esa posibilidad de recurrir con carácter adicional a una lengua distinta de la de la referida región, elegida por las partes interesadas y que, por tanto, es probable que todas ellas manejen con más soltura que el francés, es una medida menos restrictiva que la que impone el uso exclusivo en los intercambios comerciales de una determinada lengua.
En efecto, el artículo 5, apartado 1, de dicho Decreto sigue previendo que, en la Región flamenca, la norma general es el uso de la lengua neerlandesa, pero en su apartado 2 permite ahora que, para «los contratos laborales individuales» se establezca «una versión auténtica en una de las lenguas [oficiales de los Estados miembros de la Unión o del Espacio Económico Europeo (EEE)] que todas las partes interesadas comprendan», siempre que concurran determinados vínculos de conexión con esos territorios.
En mi opinión, en el contexto del presente asunto podría adoptarse cualquier medida análoga a una u otra de estas opciones, ambas menos lesivas para la libre circulación de mercancías que la normativa objeto del litigio principal y que resultan asimismo adecuadas parar lograr los objetivos de interés general invocados por el Gobierno belga.
En fin, también es desproporcionada la sanción
las sanciones previstas por la normativa objeto del litigio principal no son indispensables para la realización de los objetivos de interés general invocados por el Gobierno belga, dado que el hecho de declarar nulas las facturas que no estén redactadas en lengua neerlandesa no contribuye directamente a la promoción de esa lengua ni facilita los controles administrativos o fiscales. Por otra parte, desde mi punto de vista, esas sanciones tan drásticas son claramente excesivas.
La STJUE de 21 de junio de 2016 sigue sustancialmente las Conclusiones del Abogado Generalla nulidad absoluta, … , puede generar una inseguridad jurídica considerable para las dos partes de la relación económica de que se trata, lo cual perjudica al comercio transfronterizo, … principalmente con respecto al vendedor. … éste deba enfrentarse no sólo a dificultades en materia del IVA o a la pérdida de los intereses de demora devengados en relación con la factura original, sino también a cuestiones de prescripción en cuanto a la emisión de la nueva factura, … .(corre el riesgo de)… que se impugne de forma meramente oportunista la validez de esos documentos que acreditan el derecho de crédito (y)… las facturas declaradas nulas perderían la totalidad o parte de su valor probatorio.
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