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miércoles, 19 de febrero de 2014

La cuestión prejudicial del Tribunal constitucional alemán: cuando un tribunal hace política

Por Felix Ekardt, Catedrático de Derecho. Universidad de Rostock 

Se trata de la primera cuestión prejudicial que presenta el Tribunal Constitucional alemán (TC) ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). En resumen, se pregunta a los jueces de Luxemburgo si la decisión del Banco Central Europeo (BCE), de 6 de septiembre de 2012, que prevé la posibilidad de que el BCE compre deuda pública de países concretos de la zona euro en el mercado secundario sin límites y con el objetivo de generar confianza en la política crediticia y asegurar la estabilidad del euro es compatible con el Derecho primario de la Unión europea.
La decisión del TC alemán de plantear esta cuestión prejudicial ha sido bien acogida por la opinión pública alemana. La interpretación predominante que se hace de la misma es que el TC alemán defiere al TJUE la definición del marco constitucional comunitario en la crisis del euro. Pero este análisis no tiene en cuenta que la cuestión prejudicial va más allá ni las consecuencias políticas y económicas que, de su presentación, podrían derivarse, problemas que se reflejan en los dos votos particulares que critican ferozmente la decisión mayoritaria.

El Tribunal Constitucional alemán contra el TJUE
La decisión del TC se funda en atribuir a Alemania un poder extravagante respecto de la Unión Europa y al Tribunal Constitucional un poder semejante en relación con el Parlamento alemán. Así, la sentencia del TC muestra, como preocupación esencial, la de la participación del Congreso de los Diputados alemán (Bundestag) y del Gobierno Federal germano en las decisiones del BCE sobre la base de que las competencias de éste son más estrictas que las que se deducen del programa anunciado por el BCE. Hasta esta sentencia, tanto el Gobierno federal como una gran mayoría del Bundestag habían apoyado el rumbo marcado por la UE y el BCE.
Pero ahora el TC sostiene que la compra de bonos por parte del BCE es incompatible con el Derecho europeo primario, en concreto –entre otras normas- con los artículos 119, 123, y 127 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Sobre la base de esa incompatibilidad, la pasividad del Parlamento y del Gobierno alemanes equivaldría, en última instancia, a una infracción de los derechos de los ciudadanos alemanes, en concreto, del principio democrático en el control de la política presupuestaria y el correspondiente derecho a que las leyes que desarrollan y tutelan tal principio democrático, se cumplan. Una declaración del Tribunal tan radical sólo se suaviza por la afirmación añadida del TC en el sentido de que la actuación del BCE podría ser compatible con el Derecho europeo si el BCE hiciera un uso muy restringido de sus facultades.


El TC podría calificar de ilegal el programa del BCE contradiciendo al TJUE
Puede que el TJUE no considere problemática la compra de deuda pública nacional por parte del BCE. Es incluso probable que Luxemburgo no considere necesario limitar tan drásticamente las competencias del BCE como pretende el TC alemán o cualquier otro tribunal constitucional nacional. Pero, a la luz del tenor de la cuestión prejudicial, se deduce claramente que el Tribunal Constitucional alemán tiene ya formada su opinión al respecto y lo que piensa hacer si el TJUE es de una opinión distinta. En el planteamiento de la cuestión prejudicial, el TC alemán sugiere que, en tal caso, considerará que el TJUE se ha equivocado y podrá decidir, en última instancia, que la actuación del BCE no respeta el Derecho europeo y, por tanto, que no forma parte de las competencias que los Estados miembro han cedido a la Unión Europea. Esto es lo peligroso de la sentencia del TC. Que el TC, con una sentencia del TJUE que declare la conformidad del programa del BCE con el Derecho europeo, obligue al Gobierno Federal y al Congreso alemanes a calificar de ilegal la política del BCE.
Las autoridades alemanas quedarían así sometidas a dos declaraciones radicalmente contradictorias de Luxemburgo y Karlsruhe (sede del Tribunal Constitucional alemán). Y se verían obligadas por el pronunciamiento del TC a oponerse frontalmente al BCE, lo que podría llevar, en el peor de los casos, a un colapso de la gestión actual de la crisis del euro.
¿Es insuficiente la democracia en la Unión Europea?
Este conflicto tiene su precedente más señalado en las sentencias del TC alemán sobre las reformas de los Tratados de Maastricht y Lisboa, donde el TC sentó su doctrina acerca de los límites de las competencias de la Unión Europea y la capacidad de los Tribunales Constitucionales alemanes para asegurar que la UE no se excede e invade competencias no cedidas. La idea es que la primacía del Derecho Europeo sobre los Derechos nacionales sólo puede predicarse en relación con las competencias que los Estados hayan transferido a la UE y el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para comprobar si tal es el caso. Esta es la postura defendida por los jueces del TC alemán y se funda en la Constitución alemana (Grundgesetz).
Hasta la fecha, el TJUE no ha explicado cual es su opinión respecto de esta doctrina desde la perspectiva del Derecho europeo. En general, ha afirmado siempre la supremacía del Derecho europeo sin limitación alguna que pudiera fundarse en el contenido de los Derechos nacionales. Su concepción parece ser que los que pueden plantear – al TJUE - si las instituciones de la UE se han excedido en el uso de sus competencias en relación con los Derechos nacionales son las instituciones europeas y no las nacionales. La cuestión prejudicial del Tribunal Constitucional alemán vuelve a poner de manifiesto que no es esa la concepción del TC al respecto. Pero esta concepción no resulta convincente ni desde de un punto de vista del Derecho europeo ni desde el punto de vista del Derecho constitucional alemán.
Karlsruhe está generando una gran inseguridad jurídica…
Tras la pretensión del TC de reservar a los Estados nacionales buena parte de las cuestiones políticas se deduce una idea equivocada acerca de que la Constitución alemana y el principio democrático en la toma de decisiones por parte del pueblo alemán sólo puede llevarse a la práctica satisfactoriamente en el seno de las instituciones nacionales alemanas y no en el seno de las instituciones europeas y en el marco de la Unión. Pero, sobre todo, es que, en términos de procedimiento, decidir si la Unión Europea se ha excedido o no en las competencias que los Tratados atribuyen a sus instituciones es una cuestión que no puede decidirse por un Tribunal Constitucional nacional. Si así fuera, se estarían socavando los cimientos de la autonomía del ordenamiento jurídico europeo. Y se estaría generando una gran inseguridad jurídica si, de pronto, los 28 tribunales constitucionales pretendiesen definir los límites de la actuación de la UE. Justo para evitar esta situación, es por lo que los Estados miembros decidieron crear, de forma libre y democrática y junto con la UE, el TJUE como tribunal supremo de la UE, con competencias para decidir en estas situaciones.
… y consecuencias imprevisibles para la integración europea
El TC alemán no parece tener en cuenta que esta potestad “autoatribuida” puede tener consecuencias significativas en el ámbito europeo o sobre la Economía mundial. El mero anuncio por parte del BCE (que no ha sido puesto en práctica hasta ahora) de la posibilidad de comprar deuda pública de los Estados en crisis, de manera ilimitada, y en caso necesario, hizo que los mercados financieros se calmaran, logrando así resolver la crisis del euro.
Es esta situación la que está poniendo en peligro el TC con su planteamiento, porque, en su opinión, no cualquier intervención en estos mercados por parte del BCE sería ilegítima. Sería aceptable una intervención limitada. Las consecuencias son, pues, imprevisibles. Las menores, las de poner en cuestión la ejecución concreta de los programas del BCE. Y, en el peor de los casos, las derivadas de un eventual mandato del TC al Parlamento y al Gobierno federales para que Alemania se saliera del euro si el BCE pasara por alto de forma reiterada las indicaciones de Karlsruhe respecto de los límites que, para su mandato, derivan de las competencias no transferidas por los Estados a las instituciones europeas, lo que afectaría a los fundamentos de la integración europea.
Separación de poderes: ¿decisiones judiciales en lugar de políticas?
Finalmente la sentencia refleja una expansión de las competencias del Tribunal Constitucional en relación con el Bundestag y al Gobierno federal alemán. El TC se “autodeclara” como última instancia de decisión en cuestiones políticas, es decir, en relación con cuestiones cuya solución no está determinada por criterios jurídicos. Así, no se ve en qué precepto de la Constitución alemana se establece cuándo y cómo tiene que reaccionar el Bundestag y el Gobierno federal a una pretendida extralimitación de sus competencias por parte de las instituciones de la Unión Europea. El TC pretende, no obstante, que el Gobierno Federal y el Parlamento alemán tiene una obligación de actuar en tal caso y que tal obligación se deriva de la Constitución. Además, se trataría de una obligación de actuar frente a cualquier supuesta extralimitación, de manera incondicionada y para cuya exigencia estaría legitimado cualquier ciudadano mediante el correspondiente recurso judicial.
El voto particular disidente de la Magistrada Lübbe -Wolff expresa claramente respecto de esta interpretación de la Constitución que “parece una anomalía muy dudosa desde un punto de vista democrático que jueces alemanes independientes tomen una decisión relativa a las competencias del BCE, otra institución independiente, con consecuencias incalculables para la zona euro y las economías de los países que comparten la moneda común, y que lo hagan sobre la base de su interpretación del principio democrático, de los límites que se derivan del mismo para los poderes públicos y de la lectura que se hace en Alemania del artículo 123 y siguientes del TFUE”. No es necesario añadir nada más.
Traducción: Patricia Pérez, del original alemán disponible aquí
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1 comentario:

Gabriel R. dijo...

Magnifica entrada! Gracias por publicarla y aclarar este asunto tan relevante.

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