Unidad de mercado y competencias autonómicas

Hace muchos años, mantuve una pequeña polémica a través de EL PAIS con el profesor Marc Carrillo que había escrito un artículo en este periódico criticando una resolución judicial que protegía a Antena 3 de las manifestaciones denigratorias sobre su solvencia realizadas por los periodistas deportivos de la Cadena Ser. Mi Carta al Director estaba escrita “a golpe de indignación” por lo que consideraba una consecuencia penosa de la especialización jurídica. El profesor Carrillo veía los problemas sociales desde la exclusiva óptica del Derecho Constitucional y se olvidaba de que las acciones emprendidas por Antena 3 se basaban en la Ley de Competencia Desleal. EL PAIS publicó una carta de respuesta de Carrillo y terminó así la polémica sin darme la posibilidad de contrarréplica.

Esa Carta al Director fue uno de los escritos más exitosos de mi vida. Me permitió conocer a

Manuel Villar Arregui,

abogado de Antena 3 en aquella época (yo había escrito la Carta sin ningún interés en el conflicto y desde La Rioja donde acababa de sacar la cátedra) y Manuel Villar me localizó pensando que los de Antena 3 me habían pagado para escribirla (¡piensa mal y acertarás! esa es la lógica española). Manuel Villar Arregui era el abogado y hombre público más inteligente que he conocido en mi vida. Muy religioso y profundamente honrado; con una vida difícil y una conversación fascinante. Nunca le estaré suficientemente agradecido. Lástima que muriera con sólo 74 años. A su través, conocí a los demás miembros de su “club de fans”, a los que 15 años después sigo viendo regularmente. También comencé a echarle una mano en los asuntos de su despacho escribiendo, sobre todo, dictámenes. Me metí en el mundo del fútbol – la disputa sobre los derechos audiovisuales – y en el de las telecomunicaciones y pasé alguna de las peores noches de mi vida (pensando que habíamos errado irremisiblemente en la estrategia procesal de un pleito) y algunos de los mejores ratos (disfrutando de tener en frente, en algún pleito, a algún notable abogado conocido por sus pésimas demandas).

Hoy ha publicado Marc Carrillo otro artículo en EL PAIS titulado “Crisis y centralización del Estado”. El subtítulo (“Para reducir el déficit se están limitando las competencias autonómicas”) es, ya, un sinsentido porque las normas a las que se refiere no tienen nada que ver con el déficit público. Me interesa resaltar – de nuevo – la ignorancia del profesor de Derecho Constitucional sobre el Derecho Europeo. Y me interesa hacerlo porque la posición del profesor Carrillo refleja bien en qué manos está la discusión pública en nuestro país. Gran “centrista”, Carrillo no es independentista pero trata de estar en el medio del debate entre un Tribunal Constitucional acusado frecuentemente de no tener sensibilidad autonómica y los juristas catalanes que ven un ataque al Estado autonómico y a las competencias de la Generalitat detrás de cada medida adoptada por el Gobierno del PP. Resulta especialmente lamentable que su crítica vaya dirigida contra la

Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado

En relación con esta Ley dice el profesor de la Pompeu Fabra

Es el caso (de todo el arsenal legislativo aprobado en la actual legislatura destacan, entre otras, algunas leyes que restringen el ya reducido ámbito de la autonomía política), por ejemplo, de la Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado, una disposición de carácter liberalizador y esencialmente desreguladora de la actividad económica.

¿En el Estado más descentralizado del mundo las CC.AA. disfrutan de un “reducido ámbito” de autonomía política?

Esta ley establece el llamado principio de “eficacia en todo el territorio nacional” que, grosso modo, significa que desde el momento en el que una empresa esté legalmente establecida en el territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad que establezca la Administración de origen. De esa manera, por ejemplo, la autorización de la actividad para establecer una industria papelera obtenida en Andalucía le servirá para actuar en cualquier otra comunidad autónoma, aunque las normas que esta última establezca puedan ser más rigurosas para ejercer la misma actividad.

El profesor Carrillo no se ha leído la Ley. Si lo hubiera hecho, se habría dado cuenta que una industria papelera instalada en Andalucía deberá cumplir las normas que, para las instalaciones industriales, establezca la Comunidad Autónoma de Andalucía. Y si instala una planta en Galicia, la planta deberá cumplir las normas que dicte Galicia para instalaciones papeleras (art. 17.1 b) y 17.2 de la Ley). La Ley de Unidad de Mercado (LUM) no limita en absoluto las competencias de las CC.AA. en esta materia. Continúa el profesor de la Pompeu Fabra

Si bien el objetivo de la ley es facilitar la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, lo cierto es que la consecuencia más probable será una competencia a la baja entre las comunidades autónomas para atraer la instalación de empresas en su territorio, ofreciendo condiciones menos exigentes para desarrollar la actividad en todo el Estado y sin controles posteriores. En el ámbito competencial, esta normativa de mínimos supondrá la neutralización de aquellas competencias autonómicas que sean más rigurosas a la hora de autorizar determinadas actividades económicas al objeto de proteger, por ejemplo, la salud, el medioambiente o los derechos de los consumidores.

Si alguien hubiera escrito este párrafo en 1966, tal vez habría merecido alguna consideración. Pero en 2014 es insostenible. Desde que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró directamente aplicables las libertades de circulación, las reglas que ahora establece la Ley de Unidad de Mercado para el mercado español rigen en toda Europa: de la armonización positiva de las regulaciones estatales para construir el mercado único se ha pasado a la armonización negativa. La regla del país de origen es aplicable a cada vez más sectores económicos. Su aplicación al movimiento de capitales, productos y personas fue producto de la jurisprudencia. Su extensión a los servicios, de la legislación europea (véase la Directiva Bolkenstein para el sector servicios pero véanse las Directivas bancarias, las de seguros, las de telecomunicaciones, las del sector eléctrico etc).

La regla vigente en Europa es hoy la del “pasaporte único”

o “regla del país de origen” según la cual, si un europeo pone en el mercado productos o servicios cumpliendo con las normas de un país europeo, los demás países no pueden impedir el acceso de esos productos o servicios a sus mercados exigiendo requisitos particulares a no ser que éstos vengan justificados por razones imperiosas de interés general y sean proporcionados. Esto es de la lección primera de la asignatura “Derecho Europeo”.

Lamentablemente, el legislador español – en la LUM – no ha tenido en cuenta la diferencia entre la lógica del Derecho Europeo – construir un mercado único – y la lógica constitucional española – el mercado único preexiste a la Constitución y ésta garantiza (art. 129) que ningún poder público lo pueda destruir – . Si hubiéramos tenido un Tribunal Constitucional eficaz, muchas de las regulaciones autonómicas que destruyen el mercado único habrían sido declaradas inconstitucionales y la LUM no habría sido necesaria. El riesgo de una race to the bottom en los requisitos para el ejercicio de las actividades empresariales está conjurado, para las materias en las que el Estado carezca absolutamente de competencias – ni siquiera pueda dictar legislación básica –, por las previsiones del art. 17 de la LMU que imitan las sentadas por la jurisprudencia europea.

La imagen que abre esta entrada es un ejemplo de los efectos absurdos del ejercicio disparatado de sus competencias por parte de las Comunidades Autónomas. Véase el art. 2 de la regulación asturiana del tamaño mínimo de los carteles de “prohibido fumar”. Si otra Comunidad Autónoma establece un tamaño mínimo distinto, una empresa con establecimientos comerciales en toda España deberá encargar letreros diferentes para cada Comunidad. Lo mismo ocurre con las normas sobre publicidad y, en general, todas las que regulan la contratación entre particulares por no hablar de los libros de texto.

Si Cataluña quiere que sus ciudadanos sean más pobres, puede restringir la actividad comercial, como ha venido haciendo en los últimos treinta años provocando que la cesta de la compra sea un 10 % más cara en Cataluña que en Madrid y dejando de obtener ingresos de gran cuantía para sus ciudades turísticas cuyas tiendas no pueden abrir en domingo. Esas regulaciones, en la medida en que no afectan al resto de los españoles y sólo favorecen la corrupción, han de ser combatidas por los propios catalanes. Pero si el gobierno de Cataluña obliga a un fabricante de foie extremeño a registrar su producto en Cataluña (lo que no puede hacer, porque se lo prohíbe el Derecho europeo, con un foie francés), la regulación catalana tiene un efecto externo – eleva los costes de producción y distribución del fabricante extremeño – que éste no tiene por qué soportar porque la Constitución dice – en su artículo 129 – que ninguna autoridad puede poner barreras al comercio entre regiones en España.

En España, la evolución política de la democracia ha conducido a que las Comunidades Autónomas no se sientan obligadas a respetar los derechos de los ciudadanos a ejercer libremente – de la forma menos reglamentada posible – sus derechos a trabajar y a emprender actividades y a hacerlo a lo largo y ancho de España. Cualquier ocurrencia de cualquier gobierno autonómico o autoridad local se convierte en una limitación a esas libertades so capa de proteger algún interés pretendidamente legítimo y más valioso. Es triste que un catedrático de Derecho Constitucional defienda con más ahínco el poder de las Administraciones para complicar la vida a los ciudadanos que el derecho de éstos a desarrollar libremente su personalidad.