Atribuir derechos de emisión negociables sólo a grandes instalaciones es una medida selectiva y, por tanto, susceptible de ser calificada como ayuda de estado

Diferencia entre “no ayuda” y “ayuda compatible”

El Abogado General Mengozzi ha publicado sus Conclusiones en un asunto de ayudas públicas. La Comisión había calificado la medida como ayuda, el Gobierno holandés había recurrido ante el Tribunal General y, contra la sentencia de éste, se alza la Comisión ante el Tribunal General.

Se trataba de decidir, en primer lugar, sobre la relevancia de calificar una medida estatal como ayuda:

…  Con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 1, la Comisión examinará permanentemente los regímenes de ayudas existentes en los Estados miembros …. Ello supone que una intervención estatal calificada de ayuda está sometida a un seguimiento constante por parte de la Comisión y a un control periódico. De ello se deduce que una decisión de compatibilidad adoptada con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, ofrece al Estado miembro interesado una menor seguridad jurídica, así como un margen de maniobra más estrecho en la ejecución de la medida notificada, que una decisión que excluye el carácter de ayuda de dicha medida conforme al artículo 107 TFUE, apartado 1. En el caso de los Países Bajos, fue precisamente la búsqueda de seguridad jurídica la que llevó a las autoridades de ese Estado miembro a notificar la medida controvertida, aun con la convicción de que no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE.

Carácter selectivo de la medida

Y, en segundo lugar, aclara el carácter de “selectiva” de una medida (en el caso, el derecho a negociar derechos de emisión de Oxido de Nitrógeno, un gas contaminante). Dice la Comisión:

basta para demostrar el carácter selectivo de la medida controvertida, puesto que, frente a las limitaciones impuestas a todas las empresas establecidas en los Países Bajos, sólo el grupo de empresas a las que se aplica dicha medida están facultadas para comercializar entre sí derechos de emisión

El Gobierno de Holanda

En el presente asunto, las 250 empresas a las que se aplica la medida controvertida no se encuentran en una situación comparable a la de las demás empresas, ya que sobre ellas recaen obligaciones adicionales, derivadas del objetivo adicional de reducir las emisiones de NOx a 55.000 toneladas para 2010.

El Abogado General

 41.      Hago constar que el hecho de que… se determinen (las empresas afectadas por una medida) en función de elementos que caracterizan su situación con respecto a la de todos los demás operadores económicos –por ejemplo, porque pertenecen a un determinado sector o porque desarrollan un cierto tipo de actividad, o incluso por su dimensión–  supone, en principio, un reconocimiento del carácter selectivo de dicha medida. (23) Por lo tanto, la circunstancia de que la medida controvertida se aplique únicamente a las empresas que disponen de grandes instalaciones industriales milita a favor de su carácter selectivo.

una empresa que dispone de una o varias instalaciones con una potencia instalada inferior a 20 MWth, que por tanto no está cubierta por la medida controvertida, puede encontrar las mismas dificultades –en términos de las inversiones que ha de efectuar y de los costes que ha de soportar– para atenerse a los límites de emisión que se le imponen, que otra empresa que explota instalaciones dotadas de una potencia superior a 20 MWth, … De ello se deduce que, pese a la diversidad de las obligaciones que les incumben, la carga que recae sobre esas dos empresas es proporcionalmente comparable

 44.      En segundo lugar, en… el caso de autos, el objetivo medioambiental de la medida controvertida consiste en la reducción de las emisiones industriales de NOx, es decir, gases contaminantes, para los que por tanto carece de pertinencia la fuente de emisión que efectúa la reducción. En contra de lo que concluye el Tribunal de Primera Instancia, respecto a dicho objetivo, todas las empresas cuyas instalaciones industriales establecidas en los Países Bajos emiten NOx se encuentran en una situación comparable.

Que los derechos de emisión sean negociables constituye una ventaja que tiene su origen en el estado

si la negociabilidad de los derechos de emisión de NOx les confiere una ventaja, ello es fruto principalmente de que el Estado, por un lado, autoriza la venta de esos derechos y, por otro, permite a las empresas que han emitido un excedente de NOx adquirir los derechos de emisión que falten a otras empresas del sistema, permitiendo de ese modo la creación de un mercado de esos derechos. Por consiguiente, como se afirma acertadamente en el apartado 70 de la sentencia recurrida, tal ventaja, en el caso de que se confirmara, sería imputable a una intervención del Estado, aun cuando éste no otorgue de modo directo derechos de emisión a las empresas interesadas.

Esto es más discutible. Los mercados se forman “naturalmente” cuando los bienes o derechos son transmisibles. Supongo que, en el Derecho holandés, como en el español, los derechos son, en principio, transmisibles, de manera que no se vé cómo la posibilidad de transmitir los derechos de emisión constituye una ventaja imputable al Estado. La ventaja se encuentra, más bien, en que las empresas que emiten NOx y que no están en el “esquema” organizador por el Gobierno holandés, han de limitar sus emisiones o pagar una multa mientras que las empresas – grandes – que están en el esquema, pueden, alternativamente al pago de la multa, comprar derechos de emisión de empresas que no hubieran emitido hasta el límite de lo que se les había permitido. Luego dice

87.      En el presente asunto, me inclino más bien por considerar que, cuando un Estado miembro autoriza e incluso incentiva la creación de un mercado de derechos de emisión de contaminantes atmosféricos, otorgando en sustancia a esos derechos el carácter de bienes inmateriales negociables, el hecho de que éstos se pongan a disposición de las empresas que operan en ese mercado, directa o indirectamente, a título gratuito, constituye una «renuncia a fondos estatales» en el sentido de la jurisprudencia citada en el punto 81 supra

En comparación con el caso Preussen-Elektra

la puesta a disposición gratuita de derechos de emisión negociables a favor de las empresas interesadas y la consiguiente renuncia por el Estado a percibir la contraprestación correspondiente no puede considerarse comparable a la disminución de los ingresos a raíz de los efectos (meramente potenciales) de una obligación de adquisición a precios fijos impuesta por el Estado.

Además, en el presente asunto existe una relación suficientemente directa entre la medida controvertida y la pérdida de ingresos por el Estado, que faltaba en cambio, en el asunto PreussenElektra, entre la imposición de la obligación de adquisición y la eventual disminución de los ingresos fiscales.