El decreto-ley sobre vivienda (II): inconstitucionalidad

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Conclusión

El RDL 29/2026 presenta una objeción constitucional general: reproduce sustancialmente una regulación que el Congreso había derogado cuatro días antes. 

Conforme al criterio de la STC 28/2026, el desacuerdo del Gobierno con una decisión parlamentaria no puede constituir la extraordinaria y urgente necesidad que habilite para aprobar un decreto-ley destinado a revertirla. La eventual intervención de la Diputación Permanente es constitucionalmente dudosa dado que se trata de un RDL promulgado por el Gobierno después de la disolución de las Cortes lo que exigiría al Gobierno justificar qué le ha impedido promulgarlo antes de la disolución (que decide el Presidente del Gobierno) como parte de la justificación de la "extraordinaria y urgente necesidad".

Esta circunstancia permite sostener una impugnación del conjunto de las disposiciones reproducidas. La viabilidad de esa impugnación dependerá de la comparación exacta entre los RDL 26/2026 y 29/2026, de la entidad de sus diferencias y de la justificación ofrecida por el Gobierno para aprobar nuevamente la regulación.

Junto a esta objeción general, existen motivos específicos especialmente sólidos contra 

1. el artículo 5.Dos, relativo a la enervación administrativa y la subrogación forzosa; 
2. contra la disposición transitoria segunda, en cuanto aplica ese régimen a procesos en curso; 
3. y, con un grado menor de certeza, contra la prórroga contractual de la disposición final quinta. La STC 16/2021 declaró que un decreto-ley no puede imponer a los propietarios obligaciones coactivas de celebrar o mantener alquileres sociales que configuren directamente sus facultades dominicales.
4. La suspensión de desahucios hasta 2030 presenta una objeción relevante por la reiteración de una medida excepcional durante seis años
5. Las reformas del IRPF, el gravamen de las SOCIMI y el régimen fiscal Financia Europa son inconstitucionales de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional
6. La regulación a través de DLey de la cuenta Financia Europa carece de justificación 

Con carácter general

La constitucionalidad del Real Decreto-ley 29/2026, de 6 de octubre, plantea dudas relevantes desde la perspectiva del artículo 86.1 de la Constitución. Estas dudas se refieren tanto a la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad como a la utilización del decreto-ley para aprobar una regulación extensa, heterogénea y, en parte, estructural, que incide sobre el derecho de propiedad y modifica elementos relevantes del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades.

La objeción principal contra el conjunto del RDL deriva, sin embargo, de una circunstancia singular: el texto reproduce sustancialmente el contenido del Real Decreto-ley 26/2026, de 29 de septiembre, que fue expresamente derogado por el Congreso el 2 de octubre de 2026. El Gobierno aprobó la nueva norma cuatro días después, sin que conste la aparición de una circunstancia sobrevenida distinta de las ya invocadas para justificar el decreto rechazado.

Esta reiteración inmediata permite sostener que el RDL 29/2026 no responde a una nueva situación de extraordinaria y urgente necesidad, sino que restablece provisionalmente una regulación cuya continuidad había rechazado el Congreso en ejercicio de la función de control que le atribuye el artículo 86.2 CE. La objeción afecta potencialmente a todas las disposiciones que reproducen sustancialmente el RDL anterior y se añade a los motivos específicos de inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos.

Dentro de estos motivos específicos, los puntos más expuestos son

• la enervación administrativa del desahucio y la subrogación forzosa de la Administración en el contrato; 
• la aplicación de este régimen a procedimientos en curso; 
• las prórrogas contractuales forzosas; 
• la prolongación hasta 2030 de un régimen de suspensión de desahucios mantenido mediante decretos-leyes desde 2020; 
• determinadas modificaciones del IRPF; 
• el gravamen especial de las SOCIMI; 
• y el régimen financiero y fiscal Financia Europa.

Presupuesto habilitante y límites materiales del decreto-ley

El artículo 86.1 CE exige que el Gobierno identifique de forma explícita y razonada una situación de extraordinaria y urgente necesidad y que exista una conexión de sentido entre esa situación y las medidas aprobadas. La justificación puede resultar del preámbulo, del expediente de elaboración y del debate parlamentario de convalidación. No es indispensable que la situación sea imprevisible o haya surgido inmediatamente antes de aprobarse la norma. Incluso un problema estructural puede justificar un decreto-ley si se acredita que determinadas circunstancias requieren una actuación normativa inmediata que no puede esperar a la tramitación parlamentaria.

Por ello, la antigüedad de la crisis de vivienda no excluye por sí sola el decreto-ley. Lo decisivo es determinar por qué, en octubre de 2026, resultaba indispensable la entrada en vigor inmediata de cada medida. La STC 16/2021 admitió que una emergencia habitacional estructural pudiera justificar legislación de urgencia y recordó que la extraordinaria necesidad puede ser independiente de su imprevisibilidad e incluso de una previa inactividad gubernamental.

Tampoco existe una prohibición general de incluir en un decreto-ley normas permanentes, complejas o sistemáticas. La permanencia, amplitud o necesidad de ulterior desarrollo reglamentario no determinan automáticamente la inconstitucionalidad. La jurisprudencia distingue entre la eficacia inmediata de la norma y la ejecución instantánea de todas sus medidas. Puede ser urgente crear un marco jurídico aunque su completa aplicación requiera actuaciones posteriores.

El límite material del artículo 86.1 CE tampoco prohíbe cualquier incidencia sobre los derechos del título I. El decreto-ley puede disciplinar sectores en los que incidan la propiedad, la libertad de empresa o el deber de contribuir. Lo que no puede hacer es regular el régimen general de esos derechos y deberes o alterar sus elementos esenciales. La intensidad, generalidad y carácter coactivo de la regulación resultan determinantes.

Reiteración de un decreto-ley rechazado por el Congreso

El Congreso acordó el 2 de octubre de 2026 la derogación del RDL 26/2026. El 6 de octubre, el Gobierno aprobó el RDL 29/2026, cuyo contenido es sustancialmente coincidente, aunque incorpora algunas modificaciones. La eventual convalidación del nuevo decreto corresponderá a la Diputación Permanente por encontrarse disueltas las Cortes.

La intervención de la Diputación Permanente es formalmente conforme con la Constitución. El artículo 78.2 CE le atribuye las facultades del Congreso previstas en el artículo 86 CE durante la disolución de las Cámaras. La jurisprudencia reconoce que la Diputación Permanente garantiza la continuidad de la institución parlamentaria y puede ejercer la función de convalidación cuando así lo dispone el bloque de constitucionalidad. 

Pero la jurisprudencia y la doctrina del Congreso han discutido históricamente si la Diputación Permanente puede convalidar decretos-leyes aprobados después de la disolución de las Cámaras que no respondan a una urgencia sobrevenida nacida de la propia disolución.

La objeción no se encuentra solo en la competencia de la Diputación Permanente, sino en la aprobación por el Gobierno de una norma sustancialmente coincidente con la que el Pleno del Congreso acababa de rechazar. La pérdida de vigencia del primer decreto fue el resultado normal del control constitucional previsto en el artículo 86.2 CE. Esa decisión parlamentaria no puede convertirse por sí misma en la situación de urgencia que permita al Gobierno restablecer inmediatamente la misma regulación.

La jurisprudencia más relevante es la STC 28/2026, de 25 de marzo, relativa al Decreto-ley del Gobierno de las Illes Balears 5/2024. En aquel caso, el Parlamento balear aprobó una ley cuyo contenido había resultado alterado por la aprobación supuestamente errónea de varias enmiendas. Dos días después, el Gobierno autonómico aprobó un decreto-ley para revertir la decisión parlamentaria y restablecer la regulación anterior.

El Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el decreto-ley. Afirmó que el margen de apreciación política del Gobierno

 «no alcanza ni puede alcanzar a considerar como situación de extraordinaria y urgente necesidad lo que constituye el desacuerdo del gobierno con el resultado de una votación parlamentaria en un procedimiento legislativo». 

Admitirlo supondría convertir el decreto-ley en 

«un mecanismo gubernamental para enmendar la actuación legislativa del parlamento autonómico».

El Tribunal añadió que la corrección de un eventual error en la formación de la voluntad parlamentaria correspondía a la propia Cámara o, en su caso, a las vías de recurso procedentes. El Ejecutivo no puede decidir unilateralmente si una decisión parlamentaria representa la verdadera voluntad de la Cámara, pues ello invertiría las funciones institucionales del Parlamento y el Gobierno.

El supuesto del RDL 29/2026 no es idéntico, porque el Congreso no aprobó una ley contraria a las preferencias gubernamentales, sino que derogó un decreto-ley al denegar su convalidación. Pero el criterio de la STC 28/2026 resulta directamente relevante. En el caso actual, la decisión parlamentaria se adoptó precisamente en ejercicio del control especialmente previsto por la Constitución sobre la legislación gubernamental de urgencia. La reiteración inmediata del texto rechazado puede neutralizar ese control con mayor claridad que en el caso balear. Y el argumento se refuerza señalando que, claramente, el Gobierno ha incurrido en desviación de poder porque ha aprovechado la distinta composición de la Diputación Permanente respecto del Pleno para conseguir la aprobación de la cámara cuando, si hubiera sido el pleno, habría cosechado una sonora derrota.

La eventual convalidación por la Diputación Permanente no subsanaría la falta originaria del presupuesto habilitante. La STC 28/2026 declaró inconstitucional el decreto-ley balear aunque había sido posteriormente convalidado por el Parlamento. La extraordinaria y urgente necesidad debe concurrir y estar suficientemente justificada cuando el Gobierno aprueba la norma.

La defensa del RDL podría fundarse en que el nuevo texto incorpora modificaciones sustanciales o responde a circunstancias nuevas. Para que ese argumento resulte convincente, no basta con introducir correcciones accesorias o añadir disposiciones. Habría que demostrar que el segundo decreto constituye una respuesta normativa distinta y que las novedades guardan relación con las razones que llevaron al Congreso a rechazar el primero. Si se conservan sus elementos centrales, la objeción derivada de la STC 28/2026 subsiste.

En consecuencia, existe una base razonable para impugnar el RDL 29/2026 en su conjunto, o al menos todas las disposiciones que reproducen sustancialmente el decreto derogado. No existe un precedente referido exactamente a la reiteración de un real decreto-ley estatal no convalidado, por lo que el resultado no puede considerarse seguro. Pero la STC 28/2026 convierte esta secuencia en una objeción constitucional específica y particularmente sólida.

Suspensión de desahucios hasta 2030

La extensión hasta el 31 de diciembre de 2030 plantea una objeción adicional. La suspensión extraordinaria de determinados desahucios se introdujo en marzo de 2020 como respuesta temporal a la pandemia y ha sido objeto de sucesivas prórrogas durante aproximadamente seis años. Esa continuidad no determina por sí sola la inconstitucionalidad, pero dificulta identificar una necesidad nueva que no pudiera atenderse mediante una ley parlamentaria.

La jurisprudencia constitucional admitió una prórroga de corta duración aprobada en 2021, todavía vinculada directamente a la crisis sanitaria y limitada al período comprendido entre el 4 de agosto y el 31 de octubre de ese año. Esa decisión no prejuzga la constitucionalidad de una regulación que se proyecta hasta 2030 y responde ya a una situación estructural.

La reiteración durante años de medidas inicialmente excepcionales puede revelar que el decreto-ley se ha convertido en el cauce ordinario de una política pública. El Tribunal Constitucional ha rechazado el uso recurrente del decreto-ley para atender necesidades previsibles y conocidas cuando la práctica gubernamental demuestra que no se trata de una situación extraordinaria, sino de un mecanismo ordinario de actuación.

No parece correcto afirmar que la suspensión crea necesariamente un derecho de ocupación o elimina las acciones del propietario. La norma aplaza su ejercicio o ejecución bajo determinadas condiciones. Las suspensiones temporales justificadas por finalidades sociales pueden ser compatibles con la propiedad y la tutela judicial, especialmente cuando están delimitadas, sujetas a revisión y acompañadas de compensación.

La objeción se concentra en la duración acumulada de las medidas, la extensión hasta 2030 y el traslado al propietario de las consecuencias de que la Administración no proporcione una alternativa habitacional. El argumento basado en la ausencia de extraordinaria y urgente necesidad es más sólido que la afirmación de que toda suspensión vulnera el contenido esencial de la propiedad o de la tutela judicial efectiva.

Enervación administrativa y subrogación forzosa de la Administración

El artículo 5.Dos, que añade un apartado 6 al artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, presenta una vulnerabilidad mucho mayor. En los desahucios por impago, obliga a la Administración a enervar la acción mediante el pago o consignación de la deuda. Si no proporciona una alternativa habitacional ni efectúa el pago, queda automáticamente subrogada en la posición deudora del arrendatario, se mantiene vigente el contrato y se impide el lanzamiento mientras persista la vulnerabilidad.

Esta medida no se limita a suspender un proceso. Modifica forzosamente la relación contractual, sustituye al deudor sin el consentimiento del acreedor, mantiene un contrato que el arrendador tenía derecho a resolver y le impide recuperar la vivienda. Su constitucionalidad debe examinarse a la luz de la STC 16/2021, de 28 de enero, relativa al Decreto-ley catalán 17/2019.

La STC 16/2021 distinguió entre las medidas de fomento o disciplina sectorial de la vivienda y las obligaciones coactivas que regulan directamente las facultades del propietario. Declaró inconstitucionales las normas que obligaban a determinados propietarios a ofrecer un alquiler social antes de iniciar un desahucio o ejecución hipotecaria, renovarlo al concluir su duración y mantenerlo durante cinco o siete años.

Según el Tribunal, esas disposiciones establecían una 

«regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda» 

y precisaban coactivamente el haz de facultades dominicales. No se limitaban a disciplinar el mercado de la vivienda, sino que imponían obligaciones concretas de hacer y un alquiler forzoso.

La analogía con el artículo 5.Dos es intensa. Aunque la obligación formal de pagar se impone a la Administración, el propietario queda obligado a mantener un contrato que podía extinguir y a aceptar la sustitución legal del arrendatario por la Administración. La medida afecta directamente a sus facultades de exclusión, recuperación y disposición. Existe, por tanto, una razón sólida para considerar que excede los límites materiales del artículo 86.1 CE, con independencia de que concurra una emergencia habitacional.

La disposición transitoria segunda presenta el mismo problema en cuanto aplica el nuevo régimen a procesos de desahucio ya iniciados. La STC 16/2021 extendió la nulidad a la disposición transitoria catalana que aplicaba la obligación de ofrecer un alquiler social a procedimientos judiciales en tramitación. El paralelismo es directo.

Prórrogas forzosas y limitaciones de las rentas

La disposición final quinta impone, a solicitud del arrendatario, una prórroga extraordinaria de hasta dos años a determinados contratos cuyo período de prórroga obligatoria termine antes del 31 de diciembre de 2028. La prórroga no equivale exactamente a obligar a celebrar un contrato nuevo, porque prolonga una relación ya existente y mantiene sus condiciones. Pero restringe la facultad del propietario de recuperar y disponer de la vivienda una vez concluido el período legal inicialmente aplicable.

La STC 16/2021 permite sostener que una prórroga forzosa general afecta al haz de facultades del propietario. Su inconstitucionalidad no es tan clara como la de la subrogación administrativa, porque la LAU contiene tradicionalmente prórrogas legales y la norma contempla excepciones. Sin embargo, la combinación de imposición coactiva, alcance general y duración adicional refuerza la objeción material derivada del artículo 86.1 CE.

La disposición final sexta, relativa a la actualización anual de las rentas hasta el 31 de diciembre de 2027, presenta una afectación menos intensa. Limita el rendimiento económico de la propiedad, pero no obliga a celebrar un contrato nuevo ni necesariamente a mantenerlo una vez concluida su duración. Su posible inconstitucionalidad depende principalmente de la justificación de la urgencia y de la reiteración de limitaciones extraordinarias, más que de una afectación materialmente prohibida del derecho de propiedad.

Limitación de adquisiciones inmobiliarias

La limitación hasta 2030 de determinadas adquisiciones inmobiliarias genera una injerencia de extrema gravedad en la libertad de empresa (art. 38 CE) que desborda el margen permitido a la legislación de urgencia. Para los operadores dedicados profesionalmente a la adquisición, rehabilitación y puesta en valor de inmuebles, la compra con descuento respecto al valor de mercado o de tasación constituye la premisa económica de su actividad. Ese diferencial no representa un beneficio especulativo apriorístico, sino la cobertura indispensable para sufragar los costes de financiación, tributación, ejecución de obras, comercialización y asunción de riesgos empresariales. Imponer una prohibición imperativa de adquisición por debajo del 70 % del valor de tasación destruye el margen de viabilidad de este modelo de negocio, vaciando de contenido la libertad de organización e iniciativa económica de toda una categoría de operadores lícitos.

Aunque la libertad de empresa no garantiza un nivel de rentabilidad determinado, el Tribunal Constitucional exige que las intervenciones públicas preserven la posibilidad real de acceder al mercado y ejercer la actividad en condiciones no gravosas o arbitrarias. Al establecer una presunción iuris et de jure de conducta abusiva sobre cualquier compra inferior a dicho umbral —sin atender al estado de ruina, los costes reales de reforma o las cargas del inmueble—, la norma actúa como una restricción ablativa de la contratación. Semejante intensidad regulatoria afecta al contenido esencial del derecho en los términos vedados al Decreto-ley por el artículo 86.1 CE, requiriendo necesariamente el cauce de la ley ordinaria. Esta tacha sustantiva de falta de proporcionalidad se ve agravada en el plano adjetivo por la ausencia de una urgencia sobrevenida que justifique la implantación mediante norma de excepción de una medida que el Pleno del Congreso había rechazado expresamente apenas cuatro días antes.

Alquiler de habitaciones y de temporada

La norma aparenta perseguir el fraude de ley pero impone una transformación estructural de ambas modalidades contractuales: exige la prueba y acreditación continuada de la causa de temporalidad a cargo del arrendador, limita la duración máxima a doce meses, impone la conversión retroactiva imperativa en arrendamiento de vivienda habitual tras la sucesión de más de dos contratos, concede al arrendatario un derecho de desistimiento ad nutum tras el primer mes con un preaviso de diez días y sin indemnización, e impone al propietario la asunción de las pequeñas reparaciones ordinarias y un tope a las garantías adicionales de una sola mensualidad. 

Asimismo, en el alquiler por habitaciones, la suma de las rentas queda capada por la renta del arrendamiento unitario y sometida a los topes de las zonas tensionadas.

Desde la perspectiva del artículo 86.1 CE, la objeción clave es la imposibilidad de llevar a cabo una mutación de semejante calado mediante un instrumento de excepción. La norma redefine con vocación de generalidad el haz de facultades del arrendador (art. 33 CE) y el contenido económico de la libertad de contratación (art. 38 CE). Conforme a la doctrina de la STC 16/2021, la conversión forzosa de contratos temporales en habituales y la fijación impositiva de límites de precio que erosionan la viabilidad económica del modelo representan obligaciones coactivas que alteran el régimen general de las facultades dominicales.

Reforma de la Ley de Arrendamientos Urbanos

La conexión es menos clara respecto de las garantías adicionales, los gastos contractuales, las reparaciones, el desistimiento, la formalización, la documentación del estado de la vivienda y los derechos de tanteo y retracto. Estas materias forman parte del régimen ordinario de los arrendamientos y no todas parecen exigir una entrada en vigor inmediata.

No existe, sin embargo, una prohibición general de reformar la LAU mediante decreto-ley. El carácter extenso o sistemático de la reforma no basta para invalidarla. Sería necesario demostrar que cada disposición carece de conexión con la situación de necesidad o que, como sucede con la enervación y la subrogación administrativa, configura coactivamente las facultades esenciales del propietario.

IRPF

El bloque del IRPF presenta una de las objeciones materiales más serias. El decreto-ley no puede modificar sus elementos esenciales cuando, por la entidad cualitativa o cuantitativa del cambio, altere sensiblemente la posición de los contribuyentes en el conjunto del sistema tributario.

La disposición más expuesta es la introducción de una escala progresiva de imputación de rentas inmobiliarias, porque modifica directamente la base imponible y alcanza potencialmente a un número amplio de contribuyentes. 

También plantea dudas relevantes el régimen de diferimiento y exención asociado a la Cuenta Financia Europa.

Las reducciones aplicables a los rendimientos del alquiler, la deducción para arrendatarios y las exenciones por determinadas transmisiones tienen un ámbito más delimitado. Consideradas aisladamente, pueden no alterar sensiblemente la posición de los contribuyentes en el conjunto del sistema. Su constitucionalidad exige una valoración cuantitativa y cualitativa que no puede sustituirse por la mera constatación de que modifican elementos del impuesto. Sin embargo, en la dogmática del art. 31.1 CE (SSTC 182/1997, 189/2005, 139/2016), la alteración conjunta de reducciones, deducciones e imputaciones en el tributo de cabecera altera la carga tributaria global del contribuyente.

SOCIMI

El gravamen especial del 25 % sobre determinados beneficios no distribuidos por las SOCIMI afecta a la cuota del Impuesto sobre Sociedades. El Tribunal Constitucional ha considerado que este impuesto es uno de los pilares del sistema tributario y ha anulado modificaciones relevantes de su base y cuota introducidas por decreto-ley.

El régimen sancionador de plataformas

La fijación de multas de hasta 1 millón de euros o el 2% del volumen de negocio mundial por Decreto-ley contradice el principio de reserva de ley sancionadora (art. 25.1 CE). Aunque el Decreto-ley tiene rango de ley, la jurisprudencia constitucional exige que las sanciones administrativas de gran severidad y naturaleza estructural pasen por el debate parlamentario ordinario cuando no existe urgencia en el régimen punitivo en sí.

Cuenta Financia Europa

La Cuenta Financia Europa presenta una de las conexiones más débiles con la política de vivienda. No obstante, el juicio debe atender a la situación de necesidad efectivamente definida por el Gobierno. Si el preámbulo invoca de forma autónoma una necesidad urgente de canalizar el ahorro hacia la inversión europea, el análisis no puede limitarse a comprobar su relación con la emergencia habitacional.

La regulación crea un producto financiero completo, determina proveedores, activos, límites, movilización, cancelación y registros, y establece un régimen fiscal específico. Si el Gobierno no identifica una circunstancia económica concreta que exija su aprobación inmediata, existe una objeción sólida por falta de presupuesto habilitante.

La dimensión fiscal presenta un problema adicional. Los diferimientos y exenciones modifican la tributación en el IRPF. Su constitucionalidad depende del alcance subjetivo del beneficio y de la magnitud con la que altere la posición de los contribuyentes en el conjunto del sistema.

Convalidación, tramitación posterior y efectos de una sentencia

La convalidación por la Diputación Permanente no sana la falta originaria de extraordinaria y urgente necesidad ni una eventual vulneración de los límites materiales del artículo 86.1 CE. La STC 28/2026 anuló el decreto-ley balear aunque había sido convalidado por el Parlamento autonómico.