El otro blog para cosas más serias

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lunes, 13 de mayo de 2019

Por qué los Estados absolutistas tienen impuestos bajos


@thefromthetree
… dado que el poder ilimitado y arbitrario es el fundamento mismo de un gobierno absolutista, ¿cómo puede un autócrata incentivar a sus recaudadores de impuestos, cuando el recaudador puede estar sometido al capricho de poder discrecional y al miedo a que le confisque arbitrariamente sus bienes? Nuestra sugerencia es que la promesa de un gobernante despótico de abstenerse de confiscar los bienes de sus recaudadores sólo es creíble cuando tiene poca capacidad – y, por tanto, posibilidades – de apoderarse de los bienes del recaudador, bienes que estarán ocultos y fuera del control del déspota. En tal caso, las ganancias de la depredación son pequeñas… y un gobernante despótico puede asumir el compromiso creíble de que no confiscará los bienes de sus recaudadores si su propia Administración es débil y, por tanto, los costes de asegurar que sus recaudadores le entregan el producto de los impuestos, elevado. Esta conclusión guarda relación con la propuesta de Greif (2005, p. 755), quien propuso que los gobernantes pueden comprometerse a respetar los derechos de sus súbditos mediante la creación de una administración ineficaz, porque tener una Administración ineficaz aumenta el coste de confiscar lo que, a su vez, hace que los bienes en manos de los particulares estén más seguros. Pero esta solución engendra la segunda paradoja: si el gobernante despótico no puede controlar lo que hacen sus recaudadores, ¿cómo puede impedir que éstos exploten a la población sangrándolos a impuestos y que, finalmente, todo acabe en una revuelta del pueblo contra el emperador? Myerson (2015) sostiene que una solución puede lograrse implantando instituciones que protejan a los recaudadores de la terminación discrecional de la relación con el gobernante
Es decir, de forma semejante a un contrato de franquicia: ambas partes tienen que asegurarse – si pretenden que la otra realice inversiones específicas a la relación – que la otra no terminará arbitrariamente el contrato y se quedará con las inversiones realizadas por la otra (cuasirrentas). Si pueden confiar recíprocamente en ello, ambas cumplirán el contrato y este será “autoejecutable”. Los autores dicen que los emperadores chinos no estaban en condiciones, ni de vigilar de cerca lo que hacían los recaudadores de impuestos ni comprometerse creíblemente frente a éstos de que no los expropiarían. De manera que el equilibrio resultante fue otro:  uno de "bajos salarios y bajos impuestos",
en el que los gobernantes pagan a sus recaudadores poco a cambio de que éstos les remitan un volumen de recaudación también bajo y complementen sus ingresos extrayendo a la población impuestos “extrajurídicos” que son ilegales – y ocultos - pero permitidos de facto… el establecimiento de un sistema impositivo transparente en el que los Estados pagaran a los empleados o contratistas públicos buenos salarios a cambio de que éstos entregaran los ingresos fiscales… solo funciona si los Estados pueden comprometerse creíblemente a no confiscar los bienes de los empleados públicos en tiempos de crisis
Y aquí es donde es relevante que se trate de un gobernante no sometido a cortapisas internas en el ejercicio de su poder o de un país con un gobierno cuyos poderes están limitados por otros grupos sociales.  En el primer caso – como era el de los emperadores chinos de la dinastía Qing – las conquistas de los territorios adyacentes redujeron su capacidad para controlar a su propia población y extraerle más recursos fiscales, precisamente porque esos territorios no representaban, para estos emperadores riesgos o amenazas para su poder, lo que les permitía limitar la extracción de recursos a sus poblaciones para sostener esas guerras. De manera que hay una correlación entre grandes imperios y baja capacidad fiscal interna y, por tanto, en el equilibrio descrito por los autores “bajos salarios y bajos impuestos”. En Europa, continúan los autores, las amenazas externas para los “pequeños” Estados europeos eran constantes y ponían en peligro permanente la supervivencia del reino. El poder limitado de los gobernantes de estos Estados les llevó a tener que “pactar” con las poblaciones – con las élites económicas – la aportación de ésta al esfuerzo bélico lo que generó Estados con mayor capacidad fiscal y sistemas más transparentes de tributos. Dicen los autores que esto explica por qué “los Estados europeos de la Edad Moderna buscaron construir imperios coloniales mientras que los Qing se expandieron a lo largo de sus fronteras”.

Esta claro que se trata de Estados absolutistas pero no de Estados totalitarios. El emperador chino era un dictador benevolente. Pero la dinámica expuesta de “bajos salarios, bajos impuestos” no impedía períodos en los que el emperador trataba de poner coto a las exacciones extralegales de sus funcionarios. Con poco éxito:
En particular, el término "gobierno de Huang Zongxi", acuñado por el historiador moderno Qin Hui (2000), describe los numerosos intentos de la dinastía Tang (618-907 CE), que tenían por objeto reducir las cargas fiscales estableciendo una cantidad fija, oficial y aboliendo o consolidando todos los impuestos adicionales (extralegales) en dicha cantidad. Pero todo acababa exactamente con el resultado opuesto. El problema, como señaló Huang, era que una vez que la anterior tributación extralegal se consolidaba, la promesa del emperador de que no se gravaría más allá de la cifra legal a la población se incumplía inmediatamente porque los funcionarios añadían tributos extralegales a dicha cifra, lo que condujo a un círculo vicioso de promesas rotas y de impuestos cada vez mayores. Huang consideró que este círculo vicioso se deterioró hacia los siglos XVI y XVII con una escalada amenazas internas y externas, que posiblemente condujeron a la caída de la dinastía Ming en 1644. Por lo tanto, como se lamentaba Huang, la pretendida consolidación fue de hecho un aumento oculto de los impuestos
La única forma de acabar con esta dinámica pasaba por dar autonomía a las regiones y localidades de manera que pudieran controlar, en alguna medida, el volumen de impuestos que pagaban al emperador – una especie de refeudalización – pero esas ideas no tuvieron éxito alguno. La inestabilidad del sistema se comprobaba en épocas de crisis. Aunque el emperador prometiera devolver los – más altos – impuestos en forma de más servicios públicos en la zona donde se extraían, en épocas de mayores necesidades financieras, la tentación de apropiarse de tales ingresos por el centro era insuperable. Y, en sentido contrario, parecería que es perfectamente hacedero – lo lograron las potencias coloniales en China en los siglo XIX y XX – establecer un sistema transparente y eficiente de recaudación fiscal.

Quizá, lo que sugiere la exposición de los autores, es que para evitar esta espiral de promesas recíprocas rotas entre empleados públicos – recaudadores – y gobernante, la solución pasa por asegurar a los primeros unos ingresos fijos – no volátiles – e independientes del nivel de recaudación fiscal. Una vez que los empleados públicos comprueban que una reducción de la recaudación no se traduce en una reducción de sus salarios, sus incentivos para apoderarse del excedente de ingresos cuando las cosas van bien se reduce mucho si el gobernante puede despedir y encarcelar sólo a una pequeña parte de los agentes desleales. Basta con seleccionar – como hacía China con el sistema del mandarinato – a individuos muy aversos al riesgo para cubrir los puestos públicos.

Debin Ma, Jared Rubin, The Paradox of Power: Principal-agent problems and administrative capacity in Imperial China (and other absolutist regimes), 2019

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