Coaliciones oligárquicas para vencer las resistencias frente al progreso: la creación del interés nacional

Tenemos que entender mejor las transiciones en las que las élites críticas permitieron que se desarrollaran procesos que acabaron por destruir algunas de sus posiciones arraigadas. En Gran Bretaña no se produjo ninguna revolución violenta. Una nación dominada por la nobleza terrateniente consintió la creación y el fomento de un sistema en el que una nueva clase mercantil desplazó la distribución del poder político de la tierra hacia el capital, el comercio y, finalmente, el trabajo. La producción pasó de la agricultura a la industria y los servicios, de los mercados locales a los nacionales y luego al comercio internacional. A largo plazo, esto tuvo el efecto de socavar el poder de la nobleza tradicional y destruir el sistema social que la sustentaba. En Gran Bretaña, las élites no fueron eliminadas por la fuerza. En cambio, fueron cooptadas en una transformación económica cuando las recompensas inmediatas que se les ofrecían eran lo suficientemente grandes como para que el cambio a largo plazo que iba a erosionar su dominio político fuera invisible o pareciera poco importante…

Desde la Revolución Gloriosa hasta finales del siglo XVIII, los ingresos totales del gobierno aumentaron a un ritmo casi cinco veces más rápido que el crecimiento del producto interior bruto. La mayor parte de los cambios en los ingresos se produjeron en forma de aumento de los ingresos por impuestos y aduanas. Sin embargo, los ingresos procedentes de los impuestos sobre la tierra permanecieron prácticamente sin cambios durante la mayor parte del siglo XVIII (O'Brien y Hunt 1993). Los costes de un ejército poderoso y los fondos que hubo que extraer de la nación durante los primeros años de la Revolución Industrial recayeron sólo mínimamente en la nobleza terrateniente, que vio cómo su contribución directa total al Estado se mantenía más o menos estable, mientras que las clases medias consumidoras pagaban cada vez más en impuestos especiales y aranceles…

A fin de cuentas, el problema para la Gran Bretaña del siglo XVIII, al igual que para las economías en desarrollo de hoy en día, era que muchos tenían mucho que ganar manteniendo instituciones económicas "obsoletas". Dado que la búsqueda de rentas y los esfuerzos por crear monopolios y otros privilegios explotando las ineficiencias existentes y creando otras nuevas estaban tan extendidos y eran tan antiguos, existían coaliciones de bloqueo que tenían mucho que perder con cualquier conjunto de reformas, por muy productivas que fueran… Aunque las ganancias totales de los ganadores y de la sociedad en su conjunto podrían superar los costes de los perdedores, éstos optarán por obstaculizar los cambios si no se les compensa adecuadamente…

Mancur Olson argumentó en The Rise and Decline of Nations (1982) que las reformas más exitosas han llegado a menudo en momentos de crisis, cuando los intereses creados organizados se rompen o se desestabilizan o cuando las fuerzas externas pueden imponer nuevas reglas sin preocuparse excesivamente por las pérdidas de los poderes atrincherados. A menudo, los factores críticos que permitieron el derrocamiento de las coaliciones de poder existentes que bloqueaban la reforma fueron choques exógenos que provocaron la ruptura de las coaliciones de poder existentes y una reordenación de las prioridades.

… la evolución institucional británica en la época de la Revolución Industrial demuestra que tales conmociones no eran condiciones necesarias ni suficientes para el éxito del cambio. Para que la Revolución Industrial tuviera éxito, Gran Bretaña tuvo que superar el problema de los terratenientes que extraían su fuerza política, social y económica de la mezcla existente de costumbres feudales y acuerdos tradicionales. Por ejemplo, la mejora de los terratenientes y los agricultores emprendedores tenían oportunidades para innovar en la agricultura y reorganizar los derechos de propiedad a través de los cerramientos. Estas oportunidades implicaban, a su vez, que aquellos que tuvieran menos éxito en la realización de tales experimentos debían abandonar la agricultura con un coste considerable. Sin embargo, los perdedores del proceso no pudieron detenerlo Después de 1750, el Estado había elegido un bando. Aunque los derechos de propiedad seguían siendo uno de los mantras centrales de las normas parlamentarias, muchas de las actividades del Estado británico del siglo XVIII "eliminaban, reasignaban y, en definitiva, invadían la propiedad". La propiedad requería regulación y aplicación, y en el siglo XVIII las decisiones se tomaban cada vez más en función de los intereses nacionales.

Fuera de la agricultura, la regulación y los costes de transporte habían protegido durante mucho tiempo un sistema de monopolios locales y nichos mercantiles. Los pequeños comerciantes y productores que tradicionalmente habían operado en las condiciones de un mercado fragmentado y caracterizado por la competencia monopolística tuvieron que ser persuadidos... o forzados... a hacer el cambio a un mercado nacional más integrado y eficiente.

Como muchos han señalado, "lo más importante era que Gran Bretaña contaba con un mercado verdaderamente nacional, cuya integración avanzaba gracias a la ausencia de aduanas y peajes internos, a los movimientos de transporte internos, ... y al impulso de la enorme y creciente ciudad de Londres" (Crouzet 2001, p. 111).

La integración del mercado, unida a la centralización política, fue fundamental para el proceso de desarrollo económico. La creación de un mercado integrado, al que a menudo se atribuye el progreso económico británico, fue en gran parte el resultado de un proceso político. La fragmentación regional de las economías premodernas no solía suponer una competencia política, sino que constituía un sistema balcanizado de monopolios locales que impedía el funcionamiento de la economía nacional, protegiendo de la competencia a los nichos de ineficiencia. Estos nichos preservaban las costumbres y la diversidad locales, pero también fomentaban una red difusa de mediocridad a pequeña escala en los márgenes de la agricultura, la producción artesanal y el comercio. Por tanto, es una cuestión de gran importancia histórica que las autoridades británicas del siglo XVIII no interfirieran demasiado en el libre comercio nacional.

Sólo hizo falta un siglo más o menos para que surgieran las condiciones que destruyeron las fuentes de muchas rentas de localización. En la economía integrada, la producción se concentró con lo que se socavaron los numerosos cuasi-monopolios locales de pequeño tamaño que eran el residuo de un mundo de altos costes de transacción y de intercambios protegidos frente al mercado .

Sobre todo, tenía que haber una forma de dar cabida a una clase mercantil e industrial en ascenso, ya que ésta afirmaba su poder en la esfera política y suponía una amenaza creciente para la clase política existente.

El éxito del experimento británico fue el resultado de la aparición de un régimen oligárquico progresista que dividía los excedentes generados por la nueva economía entre los grandes terratenientes y los nuevos empresarios en ascenso, y que ataba a ambos grupos a una estructura de gobierno centralizada que promovía normas y reglamentos uniformes a expensas de las reliquias ineficientes de un antiguo régimen económico. La riqueza -heredada o ganada- siguió siendo la fuente del poder político, pero a medida que su base se ampliaba, sus objetivos políticos cambiaban.

Con la creación de una estructura administrativa más centralizada y un aparato militar más poderoso, el Estado necesitaba mayores ingresos. Éstos procedían en su mayor parte de un creciente comercio nacional liberado (o "liberado"), pero también sujeto a impuestos. Esta política puede contrastarse con la que sólo intentaba extraer más ingresos de las clases terratenientes. Los intereses comerciales más poderosos fueron cooptados en esta negociación por una política mercantilista que puso el poder militar del Estado al servicio de sus intereses coloniales. La alianza resultante entre el Gran Estado y el Gran Comercio contribuyó a socavar a los pequeños señores del campo (en su mayoría asociados al partido tory) que, de otro modo, podrían haberse interpuesto en el camino de la reforma. A la inversa, los grandes terratenientes que habían aprendido a beneficiarse de la integración económica, la industrialización y la oligarquía política adquirieron un interés en una mayor comercialización de la economía. Esta coalición, a su vez, centrada en el Parlamento, sirvió de contrapunto y de freno a cualquier intento del Rey y de la Corte por recuperar la supremacía.

¿Quién fue el ejecutor de todas estas políticas? El Parlamento británico. Tenía la suficiente legitimidad y el suficiente poder como para llevar a la práctica esas políticas sin provocar una revolución. Esa es la gran diferencia, probablemente, con los países europeo-continentales. En ellos -salvo en Holanda- no había una autoridad reformadora con semejante poder y legitimidad. Ni el Rey de Francia, ni el Rey Católico ni el Emperador de Austria Hungría.

Las políticas de finales del siglo XVIII estaban impulsadas no sólo por los intereses y el poder, sino también por una creciente comprensión de que el libre mercado mejoraba a las personas en el poder y al aparato político y militar que los apoyaba. Una y otra vez, el gobierno optó por promover una legislación que resolviera los problemas de la acción colectiva, al tiempo que se abstenía de una excesiva microgestión. Sorprendentemente, las áreas en las que el Estado desempeñó un papel en la legislación parecen coincidir en líneas generales con una autoridad habilitadora del mercado que buscaba internalizar las externalidades, resolver los problemas de coordinación y facilitar las obras públicas y la inversión en capital general.

Las regulaciones que interferían directamente en el funcionamiento del comercio interno y del mercado y que creaban rentas para los grupos de intereses especiales parecían escasas a medida que avanzaba el siglo XVIII. El comercio exterior era otro asunto: Las Leyes del Maíz y la legislación que prohibía la exportación de maquinaria y la emigración de artesanos cualificados siguieron vigentes hasta bien entrado el siglo XIX. Se trataba de acuerdos de búsqueda de rentas, sin duda, pero a nivel nacional. Las normas nacionalizadas facilitaron el crecimiento del gobierno, pero también facilitaron que un gobierno se reformara visiblemente, lo que ocurrió en el siglo XIX. El fuerte aumento de los impuestos a través de las aduanas y los impuestos especiales que caracterizó los cambios fiscales del siglo XVIII puede considerarse como el "precio" que el Estado exigió por su nuevo papel de facilitador del mercado, aunque los nuevos impuestos no siempre fueran ideales y aunque los impuestos y las aduanas estuvieran distorsionados para favorecer a tal o cual grupo de interés.

Un corolario de los principios mercantilistas era que los intereses británicos debían primar siempre sobre los extranjeros y que el aparato militar del Estado debía desplegarse al servicio de estos intereses. Era una visión del mundo especialmente adecuada para apoyar las políticas de defensa de los intereses particulares.

Sin embargo, incluso en un mundo mercantilista, la importancia de los intereses de la nación en su conjunto y la necesidad de velar por el bien común no pueden descartarse por completo como motivo de las políticas públicas.

El mercantilismo era tanto una doctrina de intereses nacionales-dinásticos como una doctrina de defensa económica o una respuesta a la temida agresividad de otras naciones en un orden mundial hobbesiano. Abogaba por una balanza comercial positiva porque se creía que el flujo de oro hacia un país permitiría a sus gobernantes contratar mercenarios y construir barcos para defender el reino y proteger los intereses especiales con intereses en las colonias británicas. Además, los escritores mercantilistas estaban muy preocupados por el empleo y defendían lo que en el siglo XX se llamaría una política de "empobrecer al vecino", apoyando las exportaciones y reduciendo las importaciones con la vana esperanza de crear "puestos de trabajo". La mayoría de los economistas de hoy en día considerarían estas políticas como cuestionables, pero no se pueden descartar todas como motivadas por un mero interés especial de miras estrechas. Aunque casi siempre se basaban en una visión mercantilista de suma cero del mundo, representaban intereses nacionales y no locales. Una vez que un número suficiente de responsables políticos cambió su comprensión de la naturaleza del juego económico, fue más fácil cambiar de rumbo.

Joel Mokyr and John V. C. Nye, Distributional Coalitions, the Industrial Revolution, and the Origins of Economic Growth in Britain, Southern Economic Journal, Vol. 74, No. 1 (Jul., 2007), pp. 50-70