El modelo europeo de lucha contra las emisiones de CO2 es simple y de mercado: el que quiera emitir C02 tiene que disponer de unos “papelitos” que incorporan el derecho a contaminar. Esos “papelitos” los proporciona el Estado en cantidad equivalente a lo que se pretenden permitir emitir. O sea, si España puede emitir 100 millones de toneladas, “imprime” papelitos por 100 millones y los (regalaba) subasta entre las empresas que contaminan. Estas pueden usarlos para producir (por ejemplo, una cementera, para producir cemento) o, si no produce, los puede vender en un mercado. El precio inicial de esos derechos a contaminar se determinará en la subasta y, después, en el mercado (secundario) donde aquellos que produzcan más – y contaminen más – los comprarán y aquellos que no los necesiten – porque produzcan menos o a base de una tecnología menos contaminante – los venderán. Se internalizan así los costes de contaminar. Las empresas contaminantes incluirán, como un coste más de producción, el de contaminar valorado a través de un mecanismos de mercado – el precio de un derecho de emisión – a partir de la fijación de una cantidad máxima de contaminación determinada por el Estado.
Drew se pregunta por qué, en los dos primeros planes (los que se iniciaron en 2005 y finalizarán en 2012) los Estados – la Unión Europea, en realidad - “regalaron” esos permisos y, en la tercera campaña, va a cobrar por ellos. La respuesta a la primera pregunta es fácil: porque los Estados, al acordar la
Directiva decidieron que, como los demás Estados del mundo no habían puesto en marcha un sistema similar, las empresas europeas podían verse perjudicadas (sus costes aumentan sin que lo hagan, de forma paralela, las de las empresas de otras zonas del mundo).
O sea, intereses privados se enseñorean de la regulación. Drew analiza cómo se produce la influencia de los intereses privados en la legislación/regulación europea que, – sostiene – es diferente de la nacional o de la norteamericana. La Comisión Europea no trata de maximizar la riqueza de sus miembros ni ganar votos porque son funcionarios designados, no elegidos “The commission is not motivated by ideology but by Brussels empire-building, jurisdictional expansionism, and budget maximisation through regulation”. Y utiliza una tabla para exponer la teoría de Wilson sobre la regulación basada en cómo se reparten los costes y los beneficios de la regulación que la autoridad pretende poner en vigor
Aunque la política de los derechos de emisión beneficia de forma dispersa a todos los ciudadanos y perjudica a los productores que contaminan, éstos son muy numerosos (algunos sectores como el químico o el aéreo consiguieron no ser incluidos en la obligación de disponer de derechos de emisión) y heterogéneos ya que hay productores que pueden trasladar a los precios de sus productos el aumento de coste porque no están sometidos a la competencia internacional – por ejemplo, los productores de electricidad – y otros que no pueden hacerlo porque los consumidores comprarán productos fabricados por productores de terceros países que no sufren tal coste (por ejemplo, fabricantes de azulejos). Drew concluye que, en la primera fase del comercio de derechos de emisión
“Small, well-organised generators successfully secured free (derechos de emisión)and passed-on their nominal costs to diffused domestic consumers, generating significant windfall profits” (lo que, por otro lado, significaría que la
detracción debilitó el “acuerdo” que obtuvieron en la negociación de la Directiva y, lo que es peor, que sustituir la detracción del valor de los derechos de emisión por la detracción del incremento de los precios de la electricidad como hizo la
OM 3315/2007 y luego el
RD-Ley 11/2007 contradecía frontalmente el “pacto europeo” sobre la materia puesto que el aumento de los precios de la electricidad se hubiera producido igualmente si los derechos, en lugar de entregarse gratuitamente, se hubieran subastado). Drew explica el resultado – entrega gratuita de los derechos de emisión en la primera fase – en que la Comisión Europea no era perfectamente consciente del aumento de los precios de la electricidad que la puesta en marcha del sistema iba a provocar y en que los otros grupos de afectados no estaban tan bien organizados como los productores de electricidad, que sí que lo estaban. En la tercera fase, la cuestión no es ya si se pagará por los derechos de emisión sino si todas las industrias contaminantes estarán incluidas en el programa y, por tanto, deberán internalizar el coste de contaminar a la vez que se fija el nivel de contaminación permitida – el volumen de derechos – lo suficientemente bajo como para que se produzca una reducción significativa de la contaminación. Y concluye Drew que este caso
“matches Patashnick’s three conditions for policy reform. The first condition, that policy entrepreneurs lower information costs, was present in the form of NGOs, EIIs, and the media, who explained the link between prices and windfall profits. Consumers also painfully felt the impact of higher energy prices. The second condition, procedural strategies to weaken vested interests, existed as new working groups were created with greater weight given to EIIs. Finally, the third condition of tactical concessions is seen in the commission’s strategy to neutralise ET opposition. In phase one, it secured the support of the largest emitting group, through free permit allocations. In phase three, it developed formulas to allocate free EUAs to EIIs and to compensate them for higher energy costs. Generators may have also adopted a lose-to-win approach by accepting auctioning because they will pass-on EUA costs to consumers and can potentially price the lost profits (from no windfall profits). This strategy could also be motivated by fear of future profit regulation…”
Quizá pueda añadirse que los intereses de los productores de electricidad no eran ni son homogéneos (lo que explicaría el nivel de “lobby”) en función de la composición de su parque de producción y de cuál sea la tecnología marginal, esto es, la que fija el precio de mercado. EDF – centrales nucleares – estaría encantado con que se cobre por los derechos de emisión, puesto que se elevan los costes de producción de sus rivales, lo que se refleja en precios mayores y, por tanto, en un mayor margen para las nucleares y las hidráulicas. Además, muchos grandes productores han invertido mucho en renovables en los últimos años, lo que les une al club de los que no se oponen a que se cobre por los derechos. No creo que la Comisión no fuera consciente de que se produciría el aumento de precios. Hay muchos rastros en el Libro Verde y en los informes que emitieron expertos sobre este efecto. Más bien, la decisión se dejó a los Estados que podían subastar un 10 % de los derechos lo que, si se hubiera concentrado en el sector eléctrico, podría haber permitido a los Estados recaudar una cantidad significativa de dinero. Por otra parte, no se analiza la cuestión del volumen de derechos emitidos, tan elevado que hizo que el valor de mercado de los derechos fuera muy bajo.
