La secesión según Ruiz Soroa

Foto: eldiario.es

Aviso: no he leído el trabajo de Ruiz-Soroa recogido en el libro La secesión de España que, siendo posterior, no sé si incluye modificaciones al trabajo que comentamos en esta entrada.

No me sucede a menudo que la lectura de un trabajo me lleve a cambiar de opinión. Pero me sucede, y es el caso del trabajo de Ruiz-Soroa (gracias también a Pasquau y a Plazaeme) titulado “Regular la secesión: una propuesta política para España”, 2012. Lo importante, naturalmente, no es que me haya convencido de nada sino que da buenas razones para que la Constitución contenga un título “De la Secesión”.

Debe aclararse desde el principio que Ruiz-Soroa no propone una reforma constitucional para incluir un título “De la secesión”, no porque le parezca que sería un error, sino porque no le parece hacedero. Su propuesta lo es de una

“Ley acerca de los trámites previos necesarios para poner en marcha la iniciativa de reforma constitucional en los supuestos que afecten a la unidad nacional”… si la Constitución ha previsto y regulado su propia reforma, nada impide al legislador ordinario regular los trámites previos necesarios para iniciar ese proceso de reforma”

Concluiremos que Ruiz Soroa tiene razón en que la reforma de la Constitución para incluir una regulación de la secesión es deseable pero no es hacedera. No por las razones de Ruiz Soroa sino porque la secesión no puede regularse a través de normas jurídicas que no sean primigenias, esto es, no puede contenerse en una Constitución que no haya sido concebida como confederal ab initio. Por esta razón, y como explicaremos en detalle, aunque me he convencido de la posibilidad de incluir un título de la secesión a través de una reforma constitucional, en la práctica, tal reforma obliga a un nuevo proceso constituyente porque la inclusión de la posibilidad de secesión altera los equilibrios pactados en la Constitución en lo que a la distribución del poder territorial se refiere. Cuanto más fácil sea la salida de un socio minoritario, menos incentivos del socio mayoritario para ceder a favor del minoritario en la configuración de su status como socio. Recordemos el párrafo 88 de la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá en el asunto de Quebec

“el principio federal, en conexión con el principio democrático dicta que el repudio claro del orden constitucional y la expresión clara del deseo de obtener la secesión por parte de la población de una provincia crearía la obligación recíproca de todas las partes de la Confederación de negociar cambios constitucionales para responder a ese deseo”

La teoría de la secesión

Dice Ruiz Soroa que el objetivo de semejante Ley es que España – que se ha visto sometida a “tensiones secesionistas” - sea una más perfecta democracia liberal estable:

“para una democracia liberal estable enfrentada a tensiones secesionistas en su seno, la única respuesta políticamente prudente es la de establecer por adelantado una serie de reglas claras que regulen el ejercicio de la exit option por una parte concreta de su demos”…

lo que… (debe existir)… en toda democracia es un derecho ciudadano a que todas las demandas puedan ser escuchadas y tratadas a través de métodos de composición que atiendan a todos los principios en juego. No un <<derecho a la secesión>>, pero sí un <<derecho a plantear la demanda de secesión y derecho a obtener una respuesta democráticamente fundamentada>>

Ruiz-Soroa expone las grandes ventajas asociadas a la regulación constitucional de la cuestión. Estas son que se termina con el chantaje permanente de las élites locales; que permite a los que no quieren la independencia “hablar” sobre una cuestión que deja de ser tabú; que “apaga los faroles” de esas élites y evita la descomposición ineficiente del Estado y el reparto ineficiente de las competencias entre los distintos niveles de gobierno. Al mismo tiempo, libera a las poblaciones locales no nacionalistas que siempre podrán decir al independentista que lo que tiene que hacer es cumplir las condiciones de la Constitución para separarse y no se verán obligados a plegarse a la erosión continua de sus derechos como español para poder ejercer sólo los que tenga como “catalán” o “vasco”. El Estado se vería reforzado en su legitimidad para oponerse a cualquier intento de “nation building” por parte de las élites políticas locales.

En definitiva, como los que se dedican al Derecho contractual saben, si una de las partes de un contrato no tiene la opción de terminarlo, las malas relaciones entre los contratantes acabarán muy mal.

Regular la secesión no exige una revolución

No hace falta una “revolución” para introducir en la Constitución un título intitulado “De la Secesión de Cataluña y el País Vasco”. Pero no es frecuente que los Estados lo intruoduzcan

Ningún Estado acepta fácilmente la posibilidad de que una provincia o región pueda independizarse, “las razones de esa dificultad estriban… en la lógica desazón que la posibilidad de una destrucción parcial del marco territorial y personal del Estado produce; como dijo Kelsen, para el Estado afectado la secesión supone algo así como una revolución, una revolución parece algo contradictoria con la estabilidad propia del Derecho. No es extraño entonces que los Estados se nieguen a considerar su posibilidad… De esta forma… es preferible no hablar (de la secesión) porque el simple hecho de hacerlo – se piensa – podría provocar su realización práctica, como si fuera una especie de profecía que se realiza a sí misma”

Pero creo que tiene razón en que puede hacerse mediante una reforma constitucional prevista en el art. 168, esto es de las que requieren mayorías reforzadas, disolución de las Cortes y nuevas elecciones y referéndum. Lo que me ha convencido al respecto es la idea de que incluir la posibilidad de que una parte del territorio del Estado deje de formar parte de éste no “cambia” al soberano (el pueblo español) como había explicado en una entrada anterior. El pueblo soberano seguirá siendo el pueblo español pero ejercerá su soberanía – si se produce el supuesto de hecho de la secesión de una parte del territorio – sobre un territorio diferente-menor. Por tanto, incluir las condiciones de secesión en la Constitución no altera al sujeto de la soberanía porque no se está reconociendo en ella un “derecho a la secesión” de ninguna parte del demos.

Como explica muy bien Ruiz Soroa,

no hay un derecho a la secesión ni siquiera un derecho a decidir sobre el encaje de una parte del demos en la organización general de una Sociedad.

El “derecho de autodeterminación” del Derecho Internacional no tiene nada que ver con el ordenamiento constitucional. Básicamente porque el Derecho Internacional se ocupa solo de la perspectiva de sojuzgamiento de un grupo humano por otro – colonialismo, apartheid – y poco más. Dentro de un ordenamiento constitucional no puede haber un “derecho” de un grupo a “salirse”. Porque de lo que trata la secesión es de modificar las reglas que recogen, no los derechos del individuo o de un colectivo sino las reglas de organización del Estado, singularmente, las que definen su territorio como espacio sobre el que se ejerce el poder del Estado.

Y tampoco hay un derecho a decidir el “encaje” en la organización política por un argumento muy privatista: alguien que es miembro de una asociación o de una sociedad puede salir de la asociación pero no puede decidir sobre su status dentro de la asociación mas que en los mismos términos que el resto de los asociados.

Ruiz-Soroa expone también los principios básicos que deben inspirar una regulación constitucional de la secesión, inspirados en el caso canadiense (ultimum subsidium, conservación de la misma calidad democrática por el nuevo Estado y respeto de las – nuevas – minorías; voluntad mayoritaria estable de secesión; posibilidad de fragmentación del territorio secesionado y obligación de negociar de buena fe).

El contenido de una Ley acerca de los trámites previos necesarios para poner en marcha la iniciativa de reforma constitucional en los supuestos que afecten a la unidad nacional”

En realidad, la propuesta de Ruiz-Soroa no debería denominarse así. Más bien, su propuesta – que veremos inmediatamente – lo es para establecer los trámites previos necesarios para la modificación del territorio nacional.

Dice Ruiz-Soroa que la iniciativa correspondería a cualquier Comunidad Autónoma mediante acuerdo de su Parlamento aprobado por una mayoría reforzada (3/5) con o sin disolución del Parlamento regional y confirmación por la nueva cámara de la solicitud. El Gobierno recibiría la solicitud y la trasladaría a una comisión en el Congreso (en la que participarían miembros de la cámara autonómica) que propondría al Gobierno que convoque un referendum ex art. 92.1.

(En este punto, Ruiz Soroa da por supuesto que, cuando el precepto constitucional regula el referéndum se refiere a someter decisiones políticas, con carácter consultivo, a “todos los ciudadanos”, lo que – no sé que dicen los constitucionalistas al respecto – puede que no incluya los referéndum regionales cuando, como el de independencia, afectan a todos los ciudadanos del país según reconoce el propio Ruiz Soroa)

que contendría la pregunta simple y clara sobre si quieren que su región se independice de España. La pregunta debería ser contestada afirmativamente por la mayoría del censo (en el caso de Cataluña serían unos 2,8 millones de personas) y si no se alcanza esa mayoría, no podría repetirse la iniciativa en 20 años. Si se obtiene la mayoría afirmativa

“se iniciaría un proceso de discusión y negociación en el seno de la Comisión del Congreso para llegar a acuerdos sobre las condiciones de la secesión, el reparto de derechos, obligaciones y patrimonios, las garantías de trato democrático a las minorías nacionales y culturales, el régimen transitorio, etc. En caso de llegarse a un acuerdo, éste sería sometido a la consideración del Congreso para su ratificación y para el inicio del proceso formal de reforma constitucional en lo preciso para llevarla a efecto”

Los problemas para aprobar y – después – aplicar una ley semejante son hercúleos, hasta el punto de que no vale la pena intentarlo y es preferible la recta via de la reforma constitucional.

Es una Ley muy poco <<autoejecutable>> que requiere un comportamiento de bonísima fe por sujetos que carecen de los incentivos correspondientes 

La razón básica es que una Ley semejante no es, como hemos adelantado, mínimamente “autoejecutable”. Al margen de los problemas con las mayorías que propone (una mayoría del censo es insuficiente dada la potencia del principio de inercia para la adopción de decisiones irreversibles) y con otro símil traído del Derecho de los contratos, deja su cumplimiento al arbitrio de las partes o, lo que es lo mismo, no tiene contenido obligatorio. Pero ese es un problema, en alguna medida, “técnico”.

En la parte en que no es técnico el problema es en el de la posibilidad de que no haya un acuerdo en el seno de la Comisión del Congreso que deba aprobar la liquidación de las relaciones. Tal acuerdo es altamente improbable porque, como hemos explicado en otro lugar, la liquidación de las relaciones es un “juego suma cero” que se debe jugar – legítimamente – por las partes “a cara de perro” en la defensa de los intereses respectivos, lo que conducirá, probablemente, a que los secesionistas prefieran retirarse de la Comisión (véase lo que ha ocurrido con el Brexit) y, armados con la mayoría obtenida en el referéndum proceder a tomarse la justicia por su mano y proclamar, de forma unilateral, la independencia. Un remedio, pues, mucho peor que la enfermedad que se pretendía tratar. Si se aprobase la ley, los secesionistas habrían tenido un referéndum en el que tienen muy poco que perder (no poder solicitar uno nuevo en 20 años).

Peor aún, si el resultado es – como es previsible – ajustado, la presión para modificar la Ley y reducir el plazo a 5 o 10 años sería insoportable. Bastaría un agravio real o fingido para modificar los sentimientos independentistas lo que sería blandido por los secesionistas para forzar un nuevo referéndum.

Y, en la medida en que, perdido el referéndum, los secesionistas no tendrían que pasar por la negociación en el Congreso, pedirlo aunque sepan que lo van a perder se convierte en una propuesta irresistiblemente atractiva para los políticos secesionistas cuyos miembros más extremistas arrastrarán normalmente a los más moderados si hemos de atenernos a la experiencia histórica nacional e internacional. Recuérdese el caso escocés. Los nacionalistas escoceses no querían el referéndum. Querían más “devolution” y Cameron se lo jugó la unidad del Reino Unido a una sola carta y estuvo a punto de perder.

Esa ley es una reforma constitucional encubierta y sin garantías

Pero el problema político más importante que una Ley semejante tendría es que no “respeta” lo suficiente al actual sujeto de la soberanía, lo que sí hace – de eso me he convencido – el recurso a la reforma constitucional. Porque en la propuesta, el Estado vendría obligado a modificar la Constitución, no para regular la secesión, sino para alterar, simplemente, el territorio nacional. Como el territorio nacional no está definido en la Constitución, no habría, de hecho, que hacer ninguna reforma de la Constitución. Simplemente, esta se aplicaría en un territorio menor y los vecinos de esos territorios secesionados no serían considerados como “españoles”. ¿Qué otros artículos habría que modificar si los “catalanes” y los “vascos” no se mencionan en la Constitución? Ni siquiera habría que modificar la Disposición adicional 1ª I por cuanto Navarra – y según el resultado del referéndum, Álava – seguirían siendo “territorios forales” en el marco español. Son las ventajas del carácter abstracto de las normas jurídicas.

De manera que la denominación de la Ley no responde a su contenido. Es una auténtica Ley para articular la secesión. Porque la secesión no derivaría de su regulación constitucional sino de su regulación en una Ley que ni siquiera habría sido sometida a referéndum. Pero la propuesta de Ruiz Soroa es atendible en general. Dado que existe consenso en la sociedad española sobre la necesidad de reformar la Constitución y dado que existe consenso respecto de que la reforma tiene que ser profunda, debería ser posible incluir un título sobre las condiciones de la secesión. El contenido de ese título podría ir en la línea de la propuesta de Ruiz Soroa pero sería imprescindible reforzar las mayorías y regular – o remitir a una ley orgánica – el procedimiento de “liquidación”.

¿Por qué ningún país regula la secesión en su Constitución?

En primer lugar, porque casi ningún país se ve sometido a “tensiones secesionistas” intensas y duraderas. Si es un evento remoto, lo más eficiente es no regularlo en el “contrato social” que es la Constitución. De ahí que sólo los países que prevén tensiones secesionistas tendrían incentivos para regular la secesión.

Pero esa no es la razón principal. La razón principal por la que ningún país regula la secesión es porque su inclusión en la Constitución modifica los términos del debate constitucional. Supone dar a las regiones con tendencias secesionistas el doble de cartas que a los demás. Pueden dar su consentimiento a cualesquiera arreglos constitucionales en la seguridad de que, si pasado el tiempo no les parecen bien, siempre pueden jugar la carta de la secesión. Juegan con ventaja, en una palabra. Los demás no estarán, en consecuencia, incentivados para ofrecer descentralización, asunción de competencias, reconocimiento de estatutos diferenciados etc a las regiones si saben que, no obstante, las regiones secesionistas no están renunciando a la secesión. Las constituciones unitarias – no las que son producto de una confederación (recuérdese lo dicho por el Tribunal Constitucional alemán) no regulan la secesión para generar los incentivos adecuados en los que acuerdan la Constitución para que incluyan en ella lo que consideran imprescindible para “vivir en ella”. Hay más, cuando un Estado surge de una confederación, la liquidación de las relaciones recíprocas es relativamente hacedera (no había mucho “patrimonio común” que liquidar en el caso de Canadá en 1869). Cuando hablamos de Estados que se dotan de una Constitución pero los lazos entre sus ciudadanos se remontan a siglos, el patrimonio común es difícilmente liquidable. Ni siquiera podemos recurrir a la “venta en globo” y el pago en dinero a los socios de su cuota de liquidación.

Por tanto, la posibilidad de secesión no puede introducirse por vía de reforma. Ha de introducirse con ocasión de un cambio de Constitución, en la que todos puedan reevaluar sus exigencias mínimas para dar su apoyo a una Constitución que incluye tal posibilidad. Con lo que volvemos al punto de partida. Ruiz Soroa me ha convencido de que estaba equivocado en el planteamiento pero no en la conclusión. El Tribunal Constitucional alemán sigue teniendo razón: las Comunidades Autónomas no son los “Herren des Grundgesetzes”.

Y, en fin, como ya dijimos en otra ocasión, esto no significa que Cataluña no pueda separarse algún día de España. Lo hará cuando una inmensa mayoría de los catalanes lo quieran de forma prolongada en el tiempo. Pero será una cuestión de hecho. Si el Parlament de Cataluña permaneciera con una mayoría superior a los 2/3 de diputados independentistas y lo hiciera durante un par de décadas, España no tendría más remedio que celebrar un referéndum y reconocer la independencia de Cataluña.