La anulación de la multa a Telefonica en la STS 20 de abril de 2010: el Supremo advierte a la CNC sobre los límites a la potestad sancionadora

En la Sentencia de 20 de abril de 2010, el Tribunal Supremo anuló una abultada multa impuesta a Telefonica por el entonces TDC, confirmando la sentencia de la Audiencia Nacional. La multa se fundó en que Telefonica había abusado de su posición de dominio al poner en marcha una campaña publicitaria de la que se deducía que se hacía creer a los usuarios que, para acceder a determinados servicios gratuitos – identificador de llamadas – había que ser abonado de Telefonica y no estar preasignado a otra operadora.

El TS empieza reprochando al TDC la falta de claridad en la imputación

Debe hacerse un primer comentario respecto de la descripción de las conductas infractoras que contiene en la parte dispositiva, pues su lectura plantea la duda a la Sala si la vinculación por Telefónica S.A. de la prestación de determinados servicios a la inexistencia de preasignaciones con operadores competitivos hace referencia a una conducta autónoma y distinta de las campañas desleales de publicidad llevadas a cabo por Telefónica S.A. o, por el contrario, forma parte de la misma, esto es, si lo que sanciona el TDC es la realización por Telefónica S.A. de actos efectivos de vinculación de determinados servicios a la inexistencia de preasignaciones o, por el contrario, lo que se sanciona es la conducta de Telefónica S.A. que, a través de sus campañas de publicidad, pretende hacer creer a los usuarios la vinculación de determinados servicios a la inexistencia de preasignación

Luego le reprocha que dé por supuesta la producción de daños a la competencia, distorsión grave de ésta que es un requisito para que un acto de competencia desleal pueda ser considerado como un abuso de posición dominante según el tenor del entonces vigente art. 7.1 a) LDC

Tal referencia a los daños causados por la campaña publicitaria desleal, sin embargo, no tiene apoyo probatorio ni en la propia Resolución impugnada ni en el expediente administrativo. No conocemos, porque no se indica por el TDC, en que períodos se aprecia esa pérdida de clientes y su posterior recuperación por Telefónica S.A., como consecuencia de los actos de competencia desleal, pues lo cierto es que nada se precisa al respecto en la declaración de hechos probados de la Resolución impugnada y el examen del expediente tampoco permite sostener que la distorsión grave sobre las condiciones de la competencia causada por las practicas anticompetitivas haya consistido en una recuperación -muy significativa o no- de la clientela perdida.

Es más, de lo actuado en el expediente administrativo lo que resulta es que esa recuperación por Telefónica de parte significativa de los clientes, que cabría considerar como un efecto o consecuencia de la práctica de actos desleales, en realidad no se ha producido, al menos en el período durante el que se aprecia por el TDC la conducta infractora de los artículos 6 y 7 LDC , entre los años 1999 y 2002. En efecto, obra en el expediente de las actuaciones ante el TDC (folios 363 a 366) que las líneas preasignadas evolucionaron de 412 (enero de 2000) a 835.058 (enero de 2001), a 1.448.699 (en enero de 2002) y a 1.823.433 (diciembre de 2002), por lo que, en rigor, no se aprecia una recuperación de clientela en el período examinado…

Todos los datos anteriores abundan en la idea antes apuntada de la inexistencia de prueba de una distorsión o daño grave de las condiciones de competencia en el mercado, producida por efecto de los actos desleales, consistente en la recuperación de cuota de mercado de la telefonía fija por Telefónica, S.A., y pérdida correlativa de cuota de mercado de sus competidores, como indica la Resolución impugnada. Y tampoco en el expediente administrativo existe base suficiente para considerar probado que la campaña publicitaria de Telefónica S.A. enjuiciada haya ocasionado otra distorsión grave de las condiciones de competencia en el mercado, en los términos exigidos por el artículo 7 LDC .

Ahora, el art. 3 de la Ley vigente no exige esa grave distorsión de las condiciones de competencia. Basta que los actos de competencia desleal, por “falsear la libre competencia afecten al interés público”. El TS contesta, a continuación, la alegación del abogado del Estado recordando que la sanción se impone, no por vinculación de contratos (lo que hubiera constituido un abuso de posición de dominio, sin más) sino por la realización de actos de competencia desleal. Y aclara

Como ya manifestamos en nuestra sentencia de 20 de junio de 2006 , no hay base jurídica para sostener que cualquier acto de competencia desleal cometido por un operador con posición de dominio en el mercado constituya por sí mismo, al margen de sus perfiles singulares y sea cual sea su alcance real en la práctica, una "explotación abusiva" de dicha posición de dominio. Ni el artículo 6 de la Ley 16/1989 , no obstante su formulación abierta, ni el artículo 7 del mismo texto legal auspician esta interpretación. Y menos razón aún hay para entender que la interpretación del artículo 7 de la Ley 16/1989 deba hacerse en términos tales que la aplicación del tipo sancionador quede reservada en exclusiva a las conductas desleales de los operadores económicos que no ostenten una posición de dominio.

Y lo que más me gusta,

Las exigencias de seguridad jurídica en la interpretación de normas cuya vulneración lleva aparejada sanciones administrativas (principio de certeza en la configuración de los tipos) nos conducen a adoptar un criterio de apreciación más restrictivo del que pudiera deducirse, a primera vista, de la mera lectura del precepto: partimos, por tanto, de que la expresión "actos de competencia desleal" utilizada por el artículo 7 de la Ley 16/1989 no tiene una significación autónoma, sino que remite a las conductas empresariales específicamente catalogadas como desleales en las leyes correspondientes. Tras la aprobación de la Ley 3/1991 , dichas conductas eran las plasmadas en la "generosa" cláusula general de su artículo 5 y en los artículos 6 a 17 .

Inevitablemente la catalogación normativa de tales conductas, a efectos meramente civiles y mercantiles, ha de incorporar tipos abiertos, esto es, cláusulas generales, dada "la cambiante fenomenología de la competencia desleal", por emplear de nuevo los términos de la Exposición de Motivos de la Ley 3/1991. Así, por ejemplo, el artículo 5 de ésta reputa desleal todo comportamiento que resulte objetivamente contrario a las exigencias de la buena fe y el artículo 15.2 considera desleal la "simple infracción de normas jurídicas que tengan por objeto la regulación de la actividad concurrencial".

Y, más adelante,

Sucede, sin embargo, que la interpretación del artículo 6 de la Ley 16/1989 no puede desligarse de las exigencias inherentes al principio de tipicidad, como sucede con todo precepto de naturaleza sancionadora. En caso contrario padecería la inexcusable predeterminación normativa de los ilícitos sancionables, predeterminación que si bien es compatible con los tipos infractores abiertos no lo es con los "ilimitados". Y, en todo caso, no cabe auspiciar interpretaciones extensivas o analógicas de dichos tipos, que atentarían contra las garantías de certeza y predecibilidad de las conductas sancionables.

Este es un riesgo grave que corren las autoridades de competencia. El art. 1 y el art. 2 LDC son cláusulas generales y “tipos de peligro”. Una calificación poco rigurosa de las conductas enjuiciadas podría llevar a la CNC a saltarse los principios básicos del ius puniendi. Este riesgo es especialmente elevado en dos ámbitos. Por un lado, en cuanto a los acuerdos restrictivos, en relación con todas las conductas que no son hard core cartels, (acuerdos verticales, intercambios de información, recomendaciones colectivas…). Por otro, en el abuso, las conductas que no son de naked exclusion (rebajas de precios, descuentos, campañas publicitarias, vinculación entre prestaciones…). Fuera de los hard core cartels y de la naked exclusion, las autoridades de competencia deberían argumentar hasta la saciedad la imposición de sanciones significativas. Por dos motivos. El primero, por el famoso riesgo de los falsos positivos – prohibir conductas beneficiosas para la competencia – y, el segundo, porque fuera de esos casos “negros”, es muy dudosa la existencia de culpabilidad de las empresas en lo que a la infracción de las normas de competencia se refiere. Con demasiada frecuencia, las autoridades de competencia deducen la existencia de culpabilidad de su propia convicción de que la conducta de la empresa era anticompetitiva concluyendo que, dado lo “evidente” del carácter anticompetitivo, la empresa no podía dejar de saber que su conducta lo era y que, por tanto, estaba infringiendo el Derecho de la competencia.

Continuando con la Sentencia, la contradicción de valoración que se seguiría si consideráramos suficiente la comisión de un acto de competencia desleal por una dominante para sancionarla, sería notable: si realizas un acto de competencia desleal y eres una empresa mediana o pequeña, te pueden demandar. Si eres grande, además, te pueden poner una multa estratosférica. No parece muy compatible con el derecho a la igualdad. Así continúa el TS:

A partir de estas premisas, no consideramos acertada la tesis de que cualquier acto de competencia desleal en que incurra una empresa con posición de dominio signifique eo ipso , de modo automático, la "explotación abusiva" de esa misma posición. Admitir dicha tesis sólo sería posible desde una lectura del precepto correspondiente (artículo 6 ) que deja en la total indeterminación su contenido. Por lo demás, significaría, entre otros resultados paradójicos, tanto como sujetar al control y represión de la Ley 16/1989 conductas aisladas u ocasionales de cualquier empresa con posición de dominio que hubiera procedido, por ejemplo, a la "contratación de extranjeros sin autorización para trabajar" (ilícito desleal a tenor del artículo 15.3 de la Ley 3/1991 ) o a la "adquisición de secretos por medio de espionaje" (conducta asimismo desleal a tenor del artículo 14.3 de la Ley 3/1991 ), aun cuando tales actuaciones no hubieran ocasionado distorsión alguna de las condiciones de mercado.

La nueva redacción del art. 3 vuelve a la redacción anterior a la reforma de 1999 y, por tanto, ya no se exige la distorsión grave de las condiciones de competencia, pero deberíamos concluir que la doctrina recogida en esta Sentencia es aplicable, también, al art. 3 LDC. Sería inconstitucional que una conducta – el acto de competencia desleal – no sancionable administrativamente, lo fuera por el simple hecho de que la empresa que lo realiza sea una empresa dominante. Sin embargo, con la nueva redacción, no debería exigirse a la CNC la prueba de que la conducta desleal del dominante ha producido efectos distorsionadores graves de la competencia en el mercado. Basta con que la conducta sea idónea para producir esos graves efectos distorsionadores si se trata de una conducta dolosa o culposa.