¿A qué nivel gubernamental deben tomarse las decisiones en tiempos de pandemia? A propósito de Eidenmüller y Ventoruzzo

foto: Marta Moreno Aguirre

Según Eidenmüller,

(un viejo conocido de este blog porque se ha ocupado frecuentemente de la competencia regulatoria en áreas del Derecho mercantil como el Derecho de Sociedades o el Derecho Concursal)

el nivel de toma de decisiones preferible en la gestión de una pandemia son, sin duda, los Estados. En consecuencia, propone dejar que actúe la “diversidad”  de políticas y la “competencia regulatoria”

En un contexto de incertidumbre sobre la política óptima, y con diferentes prioridades y contextos en las distintas jurisdicciones, la diversidad de políticas y la competencia regulatoria permiten un proceso de aprendizaje rápido y productivo. Este es un mejor "tratamiento" para la pandemia que los torpes esfuerzos por armonizar las respuestas políticas de los distintos países…

En primer lugar, más allá del Estado-nación, la acción colectiva depende del consentimiento ad hoc, que es difícil de conseguir y frágil. Incluso dentro de los Estados-nación, las limitaciones constitucionales y políticas pueden impedir que los gobiernos federales apliquen políticas específicas…

En segundo lugar, los estados son golpeados por la pandemia en diferentes momentos y con diferente intensidad..

En tercer lugar, los países difieren: tienen historias, culturas y tradiciones únicas. Las personas de los diferentes países también difieren. Sus preferencias, por ejemplo con respecto a la compensación entre salud/seguridad y prosperidad económica, su apetito o tolerancia al riesgo, o su aceptación de recortes de las libertades individuales, incluida su sensibilidad a las cuestiones de privacidad, pueden divergir considerablemente.

Añade Eidenmüller otro factor más importante si cabe que los otros tres: los gobiernos nacionales están actuando en un entorno de enorme incertidumbre de manera que habrían de elegir cada uno las decisiones que mejor se adapten al conocimiento local. El conocimiento local es distinto para cada Estado. No solo: es que la información útil para tomar decisiones se “produce” y “cosecha” localmente y a nivel estatal.

identificar e implementar un "tratamiento" óptimo para la pandemia de COVID-19 es ilusorio. Las sociedades de todo el mundo operan con un enorme déficit de información en cuanto a la mejor manera de abordar la enfermedad y sus consecuencias para los seres humanos y las economías. Los científicos aprenden cada vez más sobre el virus, cómo se propaga, cómo afecta a nuestra salud, etc. Por supuesto, sabemos que el cumplimiento de las normas de higiene básica y el aislamiento de los portadores del virus ayuda. Sin embargo, sabemos muy poco sobre los efectos (marginales) de las diferentes políticas de distanciamiento social o cuarentena sobre las tasas de infección o las pérdidas económicas. Incluso cuando no operamos bajo un (enorme) déficit de información, la aplicación de políticas eficaces puede resultar difícil debido a la escasez de recursos. Por ejemplo, las pruebas masivas son fundamentales, pero los equipos de pruebas son escasos y costosos. 

Dos objeciones

La primera es que la idoneidad del Estado nacional como decisor en caso de pandemia no resulta, como parece señalar Eidenmüller de las ventajas de la diversidad regulatoria que genera y de la posibilidad de experimentar y de extender las buenas prácticas vía imitación. Eso es correcto en general respecto a las políticas nacionales en – digamos – estados normales de la vida social y económica pero no en estados excepcionales donde los que han de decidir han de hacerlo, no solo en un entorno de incertidumbre, sino con urgencia y con pérdidas graves e irreversibles en caso de tener que rectificar. No hay tiempo de rectificar y, sobre todo, no hay tiempo para observar los resultados de las medidas adoptadas por otros países que pueden ser poco transparentes. Piénsese en el caso de Italia y las muy diferentes medidas adoptadas por el gobierno de Lombardía y el del Véneto. De manera que la diversidad de aproximaciones es más bien hacer de la necesidad virtud que una política.

La idoneidad del Estado como centralizador de las decisiones en caso de epidemia deriva, más bien, de su capacidad para hacer cumplir sus medidas y movilizar los recursos públicos y privados. Ninguna institución por encima de los Estados ni por debajo de los Estados está situada mejor, incluso en los Estados descentralizados, para asegurar que las medidas serán cumplidas. Obviamente, incluida la posibilidad de descentralizarlas dentro de un país. Es más, sólo los Estados disponen de los mecanismos de coordinación con otros Estados a través de su servicio exterior y su participación en organismos internacionales.

Pero hay decisiones que se toman mejor a nivel internacional, europeo o mundial. Por ejemplo, la difusión de la información científica y la estadística, la producción de material sanitario o de métodos de análisis, etc etc. En estos ámbitos, las economías de escala son tan obvias que reducir la coordinación y la toma de decisiones a un nivel inferior al mundial es dejar billetes de cien euros tirados en la acera. En este sentido, la pandemia es una ocasión de oro para Europa de reforzar la coordinación y la producción a nivel europeo de estadísticas y de planes de contingencia para la próxima que asuele a la humanidad.

Ventoruzzo

A Eidenmüller le ha contestado Ventoruzzo quien sostiene que la competencia regulatoria no es deseable y que es deseable más coordinación internacional. Apela, en primer lugar, a la recopilación de información estadística sobre el virus. Como he dicho más arriba, es un ámbito en el que la coordinación es imprescindible como lo es en cualquier problema de coordinación (circular todos por la derecha o usar todos el mismos sistema de pesos y medidas). En realidad, no creo que Eidenmüller se oponga a tal coordinación.

No creo que Ventoruzzo tenga razón en su segunda objeción: las externalidades. Lo que haga un país puede afectar a otros. Es obvio que lo que ha hecho China ha perjudicado grandemente al resto (retrasando la publicación de la información sobre la pandemia y minimizando las cifras) pero lo que ha hecho la OMS también (hay sospechas de que ha querido agradar a China, no ha criticado a ningún Estado y, lo que es peor, ha dado bandazos en las recomendaciones a los países que, además, no siempre han sido las óptimas desde el punto de vista científico). Pero no veo cómo, en la fase en la que nos encontramos, las externalidades pueden ser importantes: cada Estado puede evitarlas – pagando el precio correspondiente – limitando los contactos con otros países. Que Ventoruzzo sea “muy cauto" respecto a los posibles efectos de la paralización de la vida comercial sobre el sistema financiero de un país no ayuda mucho. Es obvio el efecto. Pero ¿por qué eso representa una externalidad? Y que la paralización de un país afecta a otros es también evidente dado el grado de interconexión entre todos, pero, de nuevo ¿no tienen todos y cada uno de los países los incentivos adecuados para minimizar las restricciones al comercio? De nuevo, no veo dónde está la externalidad.

Ventoruzzo propone coordinación internacional en las materias que he descrito más arriba y acaba su entrada enumerando todos los fallos de mercado que, normalmente, justifican la acción colectiva y la intervención gubernamental: “parasitismo, incentivos, acción colectiva y azar moral”. Pero es un análisis demasiado burdo e impreciso. P. ej., dice:

Si algunos países, y especialmente los que son golpeados primero, adoptan medidas estrictas de contención, los beneficios van a otros países que tienen la suerte de ser inicialmente menos afectados. Este efecto reduce los incentivos para que todos adopten medidas resueltas y tempranas, esperando salvarse también gracias al sentido de responsabilidad de los demás, como ha ocurrido en gran medida y sigue ocurriendo.

No creo que esto sea correcto. Los países que adoptan estas medidas antes lo hacen en su propio interés e internalizan los beneficios que se deriven de su adopción. Y los otros países, actúan a su propio riesgo. De hecho, Italia pensaba que China mantendría el virus en sus fronteras a pesar de lo que ocurrió en el resto de Asia. España, que Italia mantendría el virus en sus fronteras y así sucesivamente. La estrategia de esperar y rezar para que el virus no mate a miles de los propios ciudadanos se ha revelado como una estrategia errónea. Pero no por un problema de incentivos, externalidades o azar moral. Ha sido un problema político: a nadie le gusta imponer medidas impopulares.

Otras preocupaciones de Ventoruzzo tampoco parecen bien fundadas. Naturalmente que el parasitismo es indeseable. Pero no creo que ningún italiano reproche a un alemán proteger a su población, reservar material sanitario y camas de UCI para sus residentes. En cuanto a que protejan a sus empresas de tomas de control a precios ridículos a cargo de oportunistas, los Estados pueden adoptar medidas provisionales con rapidez para evitarlo. Incluso las propias empresas pueden hacerlo mediante reformas de sus estatutos sociales. En fin, esto no es la crisis del 29. No hay por qué suponer que las medidas provisionales adoptadas por cada gobierno nacional se conviertan en permanentes. Para evitarlo están las normas generales del Derecho de la Unión Europea y las que rigen el comercio internacional.

En fin, el mayor problema para Ventoruzzo es que los Estados, en una epidemia, tienen los incentivos adecuados: proteger a su población. De manera que, aunque la “unidad, la coordinación, la cooperación y… la solidaridad” son siempre deseables (¿alguien propondría la desunión, la descoordinación, la falta de cooperación y el egoísmo como recetas para resolver cualquier problema colectivo?) lo que plantea Eidenmüller es que el nivel adecuado de decisión en una pandemia es el Estado nacional. Y en eso, como se deduce de lo expuesto, estoy básicamente de acuerdo. No tanto en que la competencia regulatoria sea una buena opción. No se dan los presupuestos que la hacen óptima para lograr la armonización de la regulación en todos los países que participan en dicha competición en el mejor nivel posible. Esto no es un mercado. Es una guerra.