Equipo Crónica, Adami y Goya en el salón, 1974. Colección Fundación Banco Santander
Entre 1700 y 1870, las unidades políticas europeas experimentaron transformaciones complejas, profundas y a menudo localmente específicas. Hay tres grandes tendencias: (i) el continuo auge del absolutismo desde el siglo XVI hasta el XVIII; (ii) su compleja sustitución por regímenes constitucionales en el siglo XIX; y (iii) el ascenso del Estado nacional por encima tanto de los imperios territoriales como de las confederaciones de pequeñas unidades soberanas. En los imperios, un gobernante o un Estado despliega su control político y militar sobre múltiples entidades territoriales, imponiendo diferentes combinaciones de uniformidad jurídica, económica y cultural. Entre la época romana y la Primera Guerra Mundial, hubo al menos un imperio en Europa, y la mayoría de los reyes aspiraban a convertirse en gobernantes de imperios. Durante milenios, los imperios fueron los sistemas de gobierno dominantes en todo el mundo. Sin embargo, en Europa sucumbieron ante una marea de Estados nacionales, que se pudo ver surgir tras la Paz de Westfalia en 1648.
Los Habsburgo y el Sacro Imperio Romano Germánico sobrevivieron, pero su control sobre territorios distintos de sus bases tradicionales se debilitó. Los otomanos también perdieron el dominio sobre sus tierras europeas, aunque mantuvieron un mayor control sobre sus territorios asiáticos... al estallar la Guerra de Sucesión española en 1702, los Estados nacionales se estaban imponiendo en Europa. Charles Tilly (1992) atribuye el éxito de los estados nacionales a su absorción del sistema de extracción fiscal y de las organizaciones militares en unidades administrativas. Aunque se sabía que la centralización era más eficaz, también era mucho más costosa.
González de Lara, Greif y Jah (2008) sostienen que los potentados medievales eligieron el gobierno indirecto porque era barato, y esta estrategia organizativa pervivió durante muchos siglos. Pero una administración descentralizada también limitaba la capacidad de los gobernantes europeos para extraer recursos de sus súbditos, librar guerras y controlar grandes territorios. A principios del siglo XVIII, la situación había cambiado. Los gobernantes incorporaron cada vez más estructuras fiscales y militares a sus estructuras administrativas, deshaciéndose así de las capas de intermediarios en las que habían confiado para negociar con las élites. Las asambleas representativas asentadas, bastante comunes en los cinco siglos anteriores, se volvieron raras; la administración fiscal se estatalizó; los ministerios de finanzas estatales sustituyeron cada vez más a los banqueros y capitalistas a los que los reyes habían subcontratado a menudo sus necesidades financieras; y los mercenarios profesionales fueron sustituidos por ejércitos permanentes, compuestos casi exclusivamente por nacionales de los estados a los que pertenecían.
Aunque no hace justicia a la gran variedad de sistemas políticos europeos, esta caracterización aproximada ilustra lo que diferenciaba a los nuevos Estados de las estructuras políticas a las que venían a sustituir. El destino de los países que no aplicaron tales reformas revela su importancia. La nobleza de base agraria de la Federación polaco-lituana basaba su poder en el liberum veto, que permitía a cualquier miembro del parlamento anular sus actos y acabar con las 73 instituciones estatales y privadas actuales. La consecuencia fue que en 1700 Polonia ya no era un Estado. Las reformas iniciadas en 1764 llegaron demasiado tarde: Polonia fue dividida entre Rusia, Austria y Prusia. Un sistema similar se había aplicado en Hungría, que fue absorbida por el Imperio Otomano en el siglo XVI. Por regla general, las grandes potencias absorbían a los Estados pequeños, incapaces de desplegar ejércitos permanentes y dominados por las élites tradicionales; la pérdida de la independencia de Venecia, que llevaba mil años en manos de Napoleón, fue el ejemplo más emblemático del destino de las ciudades-estado comerciales y aristocráticas de toda Europa. Estados algo mayores, como los principados alemanes, se vieron envueltos en la maquinaria fiscal y militar de sus vecinos más poderosos. La Confederación Helvética, un conjunto de cantones gobernados por el patriciado, fue invadida por los ejércitos napoleónicos, aunque tras el Congreso de Viena logró resurgir ampliada y habiéndose dotado de un gobierno que podía considerarse central en cierta medida. A pesar de su laxa organización, la Confederación Helvética logró mantenerse independiente en medio del tira y afloja de Francia y Austria, ilustrando los rendimientos decrecientes del modelo imperial en Europa...
Aunque sobrevivieron los órganos representativos con poder real, la mayoría de los sistemas políticos pasaron al gobierno absoluto directo. Una de las principales dimensiones en las que se pueden clasificar las monarquías absolutas es su eliminación de las fuerzas políticas alternativas, especialmente la Iglesia, la nobleza, los recaudadores de impuestos, los tribunales locales y regionales y las asambleas que aprobaban los impuestos (Finer, 1997). La pérdida de poder de los actores tradicionales fue muy variada y en ningún caso irreversible. La eliminación de intermediarios, parte del programa de la Ilustración, arraigó con mayor vigor en Prusia, Rusia y Austria. Estos tres países se encontraban aún en las primeras fases de la construcción del Estado cuando se convirtieron monarquías absolutas, y sus gobiernos centrales encontraron relativamente poca resistencia. Los gobernantes reformistas también se impusieron en España (Carlos III y su ministro Campomanes), Portugal (con las reformas impulsadas por el ministro principal Pombal) y Suecia (Gustavo III)...
Sin embargo, sus sucesores revirtieron en gran medida sus reformas. Francia logró algunos avances bajo Luis XIV, que consiguió cooptar a la nobleza y reducir el poder de los parlamentos para bloquear los edictos reales. Sin embargo, el venal sistema francés impidió una reforma más profunda. Los cargos no sólo eran propiedad privada y, en el siglo XVIII, en gran medida hereditaria; también constituían una de las principales formas de financiación pública. La reforma era imposible sin una fuente de financiación alternativa. Ante la resistencia de la nobleza a aceptar nuevos impuestos, Francia carecía de medios para financiarse. Esta desventaja acabó determinando sus crecientes pérdidas en los campos de batalla e impulsó la búsqueda de reformas más radicales (Bordo y White, 1991; Brewer, 1989; Ertman, 1997).
Cuando se mide en relación con el PIB, el éxito extractivo de Inglaterra brilla en relación con su principal rival, Francia... Entre 1665 y 1800, los ingresos totales en Inglaterra aumentaron del 3,4% del PIB al 12,9% como mínimo. En Francia, mientras tanto, los impuestos cayeron del 9,4% a principios del siglo XVIII a sólo el 6,8% en 1788... El régimen fiscal verdaderamente excepcional era el de Holanda: a principios de la década de 1740, los ingresos públicos ascendían al menos al 14% de la renta provincial.....
Inglaterra es el ejemplo a seguir: en 1765, los impuestos sobre la tierra representaban menos de una cuarta parte de los ingresos públicos; el resto procedía de los derechos de importación y exportación y de los impuestos sobre los bienes de consumo. Holanda es el otro ejemplo obvio, pero aquí los impuestos directos sobre la tierra, los bienes inmuebles, los activos financieros y la renta seguían representando el 43% de los ingresos totales. Los impuestos directos de Francia representaban aproximadamente la mitad de los ingresos a mediados de siglo... Países como Prusia y la monarquía de los Habsburgo, por otra parte, dependían aún más de los ingresos del patrimonio real, los impuestos sobre la tierra y la venta de monopolios. En 1765, los gobernantes de los Habsburgo (16 por ciento), los Países Bajos austriacos (16 por ciento) y Prusia (31 por ciento) seguían obteniendo una parte considerable de sus ingresos de sus propias posesiones.
España también se ajusta a esta imagen; más de un tercio... los ingresos del gobierno central crecieron modestamente en el mejor de los casos.
En la mayoría de los países, la presión fiscal no era mayor en 1870 que un siglo antes. Los impuestos de la mayoría de los gobiernos centrales seguían representando menos del 10% delPIB. En Francia los impuestos cayeron del 10,4% en 1820 al 6,9% del PIB en 1870. En la República Holandesa, el gasto del gobierno central cayó del 14% en 1840 a menos del 8% en 1870... Este descenso se explica en parte por la expansión de estas economías: los ingresos absolutos aumentaban porque el PIB crecía más rápido después de 1815 que antes de 1789. De ahí que en el noroeste de Europa las arcas del Estado estuvieran relativamente saneadas. Sin embargo, en el sur y el centro de Europa el panorama no era tan halagüeño, ya que el crecimiento del PIB era más lento.
La moderación de la presión fiscal también reflejaba la reducción de las guerras en Europa. Inglaterra, Francia y España continuaron su lucha por el imperio más allá de Europa, pero estas guerras coloniales fueron mucho menos costosas - o se perdieron pronto, como en el caso de España.
Al mismo tiempo, los gobiernos no podían, o no querían, ofrecer a las poblaciones servicios públicos. Sólo ejércitos. En ese sentido, poco cambió en Europa entre 1700 y 1870. Los gobiernos centrales eran perfectamente capaces de diseñar instituciones fiscales para recaudar dinero, pero utilizaban estos ingresos únicamente para librar guerras, o para pagar las deudas resultantes. No consideraron la posibilidad de aumentar los impuestos para proporcionar bienes públicos de forma más generosa. En este sentido, resulta revelador que la mayoría de los gobiernos del siglo XIX prefirieran trasladar la carga o los beneficios de las obras de infraestructura a los gobiernos locales o al sector privado.
Dan Bogart, Mauricio Drelichman, Oscar Gelderblom, and Jean-Laurent Rosenthal, State and private institutions, 2009
