El otro blog para cosas más serias

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viernes, 1 de enero de 2021

El derecho del afiliado a un partido político a que se celebren los congresos según lo previsto en los estatutos


El Tribunal Supremo, por sentencia de 11 de diciembre de 2020 ECLI: ES:TS:2020:4207 ha estimado el recurso de casación de un militante del Partido Popular que pretendía que se declarase que los órganos de gobierno del partido habían incumplido los estatutos al no convocar el congreso nacional del partido en los tiempos previstos por dichos estatutos y que su derecho de participación ex art. 22 CE había sido vulnerado por la omisión antiestatutaria de los órganos directivos del partido.

La sentencia tiene interés, en primer lugar, porque, a partir de ahora, un retraso significativo por parte de un partido político en convocar su congreso podrá ser objeto de demanda cuya pretensión consista en condenar a la junta directiva del partido a convocar el congreso. Exactamente igual que se prevé en las leyes de asociaciones y de sociedades de capital con la convocatoria de la asamblea o de la junta de socios cuando lo prevé la ley o los estatutos. O sea que, aunque en el caso concreto, la sentencia no sirva de mucho al demandante, es de esperar que sí le sirva a los militantes de los partidos para asegurarse de que los congresos se celebran. Aunque los partidos reaccionen modificando sus estatutos, no pueden ir muy lejos. Estamos seguros de que si el Partido Popular decidiera, a la vista de esta sentencia, dejar al arbitrio de la Junta directiva la convocatoria de congresos nacionales, los jueces dirían que esos estatutos no alcanzan el mínimo requerido constitucionalmente para que se pueda decir que respetan el derecho de participación de los afiliados en unas organizaciones que han de ser, ex constitutione, democráticas.

En segundo lugar, la sentencia aborda claramente el caso como un supuesto de incumplimiento del “contrato social”, esto es, de los estatutos del partido y la acción correspondiente, como una acción de incumplimiento. El militante demandante está acusando a la junta directiva de incumplir los estatutos. El incumplimiento lo es por omisión. Y con ello se ve bien que las acciones de impugnación de las decisiones de los órganos sociales de cualquier asociación o sociedad son acciones de incumplimiento, no acciones de nulidad.

La ley de partidos políticos – comienza el Supremo diciendo – prevé la existencia de una “asamblea general” en los partidos políticos como el órgano “superior” de gobierno y a la que deben corresponder los acuerdos “más importantes”.

El art. 26 de los estatutos del Partido Popular afirma que a esa asamblea se le llama “congreso” y dice que pueden ser – los congresos – ordinario y extraordinarios.

Hay, pues, un derecho del afiliado a que se celebren congresos – reuniones de los afiliados o de sus compromisarios o representantes – periódicamente. El fiscal adujo que eso era así pero que ese derecho no tiene “trascendencia” como para ser susceptible de protección a través del proceso especial de protección de los derechos fundamentales. Era un mero derecho “estatutario”. O sea, contractual. Pero el Supremo piensa distinto: participar en los congresos – participar en las asambleas generales en el caso de una asociación o en la junta general en el caso de una sociedad de capital – constituye un derecho “fundamental  a través del cual se articula el derecho del afiliado/asociado/accionista/socio a participar “en el funcionamiento” del partido.

¿Cómo “eleva” el Supremo el derecho-a-que-se-convoquen-y-celebren-congresos a la altura de contenido del derecho fundamental de asociación? Con la siguiente argumentación

Los preceptos de la Constitución que regulan derechos fundamentales (se presentan) normalmente (como)… cláusulas generales, que necesitan ser desarrollados y concretados por la legislación infraconstitucional y, en particular, por las leyes orgánicas de desarrollo ( art. 81.1 de la Constitución).

Eso es bien sabido. Lo interesante es que en el caso del derecho de asociación y, en concreto, el derecho de autoorganización de las asociaciones implica que el derecho de participación que tenga un asociado o afiliado a un partido dependerá del desarrollo que, del derecho de autoorganización, haya realizado la propia asociación, o sea, en el caso, el partido político. Y este desarrollo se realiza a través de los estatutos del partido:

supone que el derecho de participación del asociado o afiliado que se deriva del art. 22, en conexión con el art. 6, ambos de la Constitución, no solo necesita un desarrollo legislativo, sino que ha de ser objeto también de regulación estatutaria, que en todo caso ha de respetar las exigencias que resultan de la regulación constitucional y legal del derecho de asociación y, en concreto, en el caso de los partidos políticos, las que resultan del principio de que su organización interna y funcionamiento han de ser democráticos.

De ahí que el incumplimiento de los estatutos por parte de los órganos del partido sea idóneo para fundar una infracción del derecho fundamental de asociación si – en mi opinión – los jueces no proporcionan la tutela judicial reclamada por el socio. Es decir, no es que los órganos del partido hayan infringido el derecho fundamental de asociación en su concreción de derecho a participar en las asambleas generales de sus militantes. Un particular no puede violar un derecho fundamental de otro particular porque los derechos fundamentales son mandatos dirigidos a los poderes públicos. Pero, en su vertiente de mandatos de protección, un juez que no estima la demanda presentada por un particular – un afiliado en este caso – que denuncia que los órganos sociales están incumpliendo las reglas que garantizan su derecho a la participación en el gobierno de un partido político está infringiendo el mandato de protección que deriva igualmente del art. 22 de la Constitución. En la práctica, esta, quizá, alambicada explicación se traduce en que el afiliado puede acudir a la vía procesal especial de protección de derechos fundamentales a pesar de que el demandado no sea una administración pública o un poder público en general, sino otro particular.

El Supremo elabora, en este sentido, la función de los estatutos:

Por tanto, los estatutos son, al mismo tiempo, la manifestación de la potestad de autoorganización del partido político y la garantía de los derechos de sus afiliados, entre ellos, el derecho de participación. Los estatutos participan, con la Constitución y con la ley, en la determinación del contenido del derecho fundamental de asociación y, en concreto, de asociación en un partido político… En tal caso, el vicio estatutario constituye un vicio de constitucionalidad… lo decisivo no es la distinción entre el plano estatutario y el plano constitucional, sino la distinción entre el plano estatutario con relevancia constitucional y el que carece de tal relevancia.

Y concluye que el derecho a participar en el gobierno del partido a través de la participación en las asambleas periódicas forma parte del núcleo de los derechos instrumentales que articulan el derecho de cada afiliado a participar en el partido político:

la vulneración de los derechos que los estatutos otorgan a los afiliados como concreción del derecho de participación del afiliado que se deriva de la exigencia de organización y funcionamiento democráticos del partido político, afecta al plano de la constitucionalidad y constituye una vulneración del derecho fundamental de asociación del afiliado.

En el caso objeto de este recurso, las normas estatutarias que regulan un aspecto básico de la participación del afiliado en el funcionamiento del partido, como es la periodicidad con que ha de celebrarse la asamblea general prevista en los arts. 7.2 y 8.2 -actualmente, 8.4- de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, constituyen claramente un desarrollo estatutario de una de las principales facetas del derecho de participación del afiliado en el funcionamiento del partido político, que enlaza con la exigencia de organización interna y funcionamiento democráticos. Esta exigencia no se cumpliría si la asamblea general que permite la participación de los afiliados en la adopción de las decisiones más importantes del partido no se reuniera periódicamente… La asistencia de los afiliados al congreso nacional, órgano supremo del partido, personalmente o por medio de compromisario, les permite participar en la adopción de las decisiones más importantes del partido y en la elección de las personas que desempeñarán sus máximos cargos directivos

Despejado este extremo, el Supremo examina si ha habido incumplimiento de los estatutos o no. Según los estatutos del Partido Popular “Los congresos ordinarios del partido se celebrarán cada tres años” y su convocatoria corresponde “a la junta directiva”. De modo que si los congresos no se celebran, el derecho “de participación puede verse gravemente obstaculizado”. A continuación explica que el hecho de que en los estatutos se permita retrasar la celebración de las asambleas – congresos – de ámbito territorial inferior no permite extender esa autorización a la junta directiva nacional para el congreso nacional porque no está prevista la misma regla para dicho congreso y no se aprecia la existencia de una laguna en los estatutos del Partido Popular que obligue a acudir a la regulación de los congresos regionales para rellenarla.

Como de minimis non curat praetor, un retraso no demasiado grande en la convocatoria puede disculparse

“Pero un incumplimiento grave de la previsión estatutaria acerca de la periodicidad con que debe celebrarse la "asamblea general" a que se refieren los arts. 7.2 y 8.2 (actualmente, 8.4) de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, que suponga un serio retraso respecto de la fecha en que tal asamblea general debió celebrarse, no es una simple infracción estatutaria o un "error en la interpretación de los estatutos",

Pero en el presente caso, el retraso en la celebración del congreso nacional fue de dos años. Esto es, en vez de a los tres años, como establecían los estatutos, el congreso nacional se celebró a los cinco años del anterior.

… La justificación consistente en las dificultades en formar gobierno tras las elecciones de diciembre de 2015, no puede estimarse, pues el congreso debió celebrarse en febrero de 2015, por lo que cuando se celebraron esas elecciones ya se había producido un retraso de diez meses respecto de la fecha en que debió haberse celebrado, de acuerdo con los estatutos.

Y concluye

… la entidad del retraso supuso, objetivamente, una vulneración del derecho de participación del demandante en el funcionamiento y organización del partido.

Lo que dice a continuación tiene interés para comprobar la verdadera naturaleza de las acciones de impugnación de las decisiones de los órganos sociales (en este caso, un “acuerdo negativo” o la omisión de un acuerdo como es la convocatoria del congreso nacional). Dice el Supremo que

En la oposición al recurso se argumenta también que la potestad de autoorganización del partido político supone que el derecho de participación del afiliado viene regulado no solo por los estatutos del partido, sino también por lo acordado por los órganos directivos competentes.

Dicho argumento no puede estimarse. Lo acordado por los órganos directivos competentes no puede, en ningún caso, vulnerar las normas legales ni las normas estatutarias, sin perjuicio de que tales normas estatutarias puedan ser modificadas por el órgano competente, por los cauces estatutarios y dentro de los márgenes legales y constitucionales.

Como declaramos en la sentencia 178/2018, de 3 de abril, el principio de autoorganización de las asociaciones (entre las que hay que incluir, a estos efectos, los partidos políticos) tiene ínsito un elemento de juridicidad que impide que los órganos directivos infrinjan la normativa estatutaria de la que la asociación se ha dotado. Y la STC 104/1999, de 14 de junio, declaró que "[e]l derecho de los socios como miembros de la asociación consiste en el derecho a que se cumplan los estatutos, siempre que éstos sean conformes a la Constitución y a las leyes".

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