A continuación se realiza un resumen de las páginas 65 a 72 y 86 a 106 del libro que se cita al final de la entrada
El principio de igualdad
establece que todos los ciudadanos deben estar sometidos a una misma ley, sin privilegios ni excepciones arbitrarias. La amnistía, sin embargo, se presenta como una excepción grave a esta regla, ya que implica una “derogación singular de la ley” que beneficia a ciertos individuos mientras deja fuera a otros que han cometido delitos similares.
La amnistía no se aplica de forma general ni abstracta, sino que parece diseñada para favorecer a un grupo concreto de personas, lo que genera una discriminación evidente. Esta discriminación se agrava por el tipo de delitos que se amnistían: malversación, desórdenes públicos, desobediencia a resoluciones judiciales, incluso delitos de terrorismo. Mientras tanto, otros ciudadanos que han cometido esos mismos delitos en contextos distintos siguen siendo procesados o permanecen en prisión. Para ilustrar esta desigualdad, pueden mencionarse casos concretos. Por ejemplo, el de una persona condenada por desórdenes públicos durante un desahucio en Barcelona, que debe cumplir su pena, mientras que quienes cometieron el mismo delito durante las protestas de 2019 en Cataluña quedarían exentos. O el de los dirigentes del PSOE andaluz condenados por malversación en el caso de los ERE, quienes podrían sentir que esta medida es una afrenta, incluso si proviene de su propio partido. Otro ejemplo es el de un expresidente de la Diputación de Valencia condenado por malversación, que también se vería excluido de la amnistía, lo que refuerza la percepción de trato desigual.
Este argumento no puede ser descartado como demagógico: la discriminación que implica la amnistía es real y jurídicamente relevante, ya que afecta directamente a la libertad de las personas. Desde el punto de vista técnico, el problema se sitúa en la tercera exigencia del principio de igualdad según la jurisprudencia constitucional: evitar desproporciones manifiestas al atribuir derechos a distintos grupos. Esto implica que una medida como la amnistía solo puede aprobarse si existen razones públicas muy justificadas, y corresponde a quien la promueve aportar esa justificación. Además, no basta con que las razones sean de calidad; también es necesario que la ley se diseñe de forma abstracta, sin estar dirigida a personas concretas. En este sentido, la Comisión de Venecia ha advertido que las amnistías deben aplicarse a clases de personas, no a individuos específicos, y que los criterios no deben estar diseñados para cubrir casos particulares. La amplitud e indeterminación del ámbito de aplicación de la ley propuesta en España podría permitir que se beneficien personas que han cometido delitos comunes sin relación con el conflicto político, lo que violaría el principio de igualdad respecto a quienes han cometido los mismos delitos en otros contextos.
En cuanto a la cuestión de la ideología como posible criterio de discriminación, el artículo 14 CE prohíbe expresamente la diferenciación por opinión, por lo que podría argumentarse que la amnistía es discriminatoria si se aplica en función de la ideología independentista. Aunque se podrían esgrimir razones de política criminal para tratar de forma distinta a quienes delinquen por convicción ideológica –como la cercanía al estado de necesidad, la coacción psíquica o la motivación altruista–, el problema surge cuando solo se privilegia una ideología concreta, como la nacionalista, y no otras. Esto se vuelve aún más problemático si se interpreta que el trato favorable a los independentistas es, en realidad, un trato favorable a los aliados políticos del gobierno, en detrimento de sus adversarios. También se ve afectado por la ley de amnistía
el derecho a la tutela judicial efectiva,
en particular en su dimensión del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, tal como lo reconoce el artículo 24 de la Constitución Española. Este derecho no se limita a obtener una sentencia favorable, sino que incluye también la posibilidad de que dicha sentencia se cumpla, lo que representa una forma de auxilio judicial frente a los actos ilícitos sufridos por los ciudadanos, ya sean víctimas directas o indirectas. La amnistía, al impedir la ejecución de las penas impuestas por los tribunales, frustra este derecho. No se trata solo de una cuestión patrimonial –pues los daños económicos no quedan cubiertos por la amnistía, como reconoce el artículo 8.2 de la Proposición de Ley–, sino también de una dimensión moral. El delito, según se argumenta, no solo causa un daño tangible, sino que también hiere el sentido del orden y la justicia de la comunidad. La ciudadanía necesita comprender por qué ocurrió el delito y tener la garantía de que no volverá a suceder. El castigo del culpable proporciona una forma de reparación simbólica, una satisfacción moral que se ve negada cuando se concede la amnistía. Este derecho a una mínima satisfacción moral se refleja en la posibilidad que tienen todos los ciudadanos de ejercer la acusación particular en los delitos que se pretende amnistiar. Incluso quienes no son víctimas directas tienen legitimación para actuar, en virtud del artículo 125 CE, que reconoce la acción popular. La jurisprudencia constitucional ha interpretado que este derecho forma parte de la tutela judicial efectiva, al considerar que el interés en la represión de la criminalidad es un interés legítimo protegido por el artículo 24.1 CE.
La amnistía, por tanto, no solo borra la responsabilidad penal de los autores de ciertos delitos, sino que también priva a los ciudadanos del derecho a ver protegidos sus derechos fundamentales mediante la acción de la justicia. Como señala Peña, esto implica dejar a las víctimas sin la protección que el derecho debería garantizarles. En este sentido, todos los ciudadanos se convierten en víctimas, una idea que ha sido desarrollada también en el ámbito del derecho internacional, donde se advierte que las amnistías pueden tener efectos negativos incluso en contextos internos. La intensidad de esta afectación se refleja en la reacción emocional de la ciudadanía. La amnistía, se dice, toca el “corazón emocional” de muchos españoles, incluidos catalanes, lo que demuestra que no se trata de una cuestión técnica o jurídica menor, sino de una medida que impacta profundamente en la percepción de justicia y cohesión social. Además, el texto vincula esta afectación con
la obligación del Estado de castigar penalmente las conductas que atentan contra los derechos fundamentales y la estabilidad constitucional
Se plantea si la protección penal del orden constitucional frente al desafío del procés forma parte de esta obligación. Incluso si se aceptara que la amnistía puede contribuir a la estabilidad a corto plazo, se advierte que a largo plazo puede debilitar la democracia y el Estado de derecho, al enviar el mensaje de que quienes generan suficiente presión o inestabilidad pueden eludir la responsabilidad penal. Desde esta perspectiva, el legislador que promueve la amnistía debe considerar que está incumpliendo su deber de proteger los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, incluido el derecho a vivir en una sociedad segura y ordenada. Los expertos en derecho internacional alertan sobre el riesgo de fomentar una cultura de impunidad, que puede alentar nuevas violaciones del orden institucional. Finalmente, la falta de reciprocidad en la medida es evidente. Mientras los independentistas obtienen todos los beneficios –la exoneración penal, la legitimación política–, el resto de la sociedad no recibe nada a cambio: ni justicia, ni reparación, ni siquiera una disculpa. Esta asimetría en el reparto de cargas y beneficios genera una sensación de injusticia profunda, que socava la legitimidad de la medida y la posibilidad de una verdadera reconciliación.
La separación de poderes: la invasión del ámbito judicial por parte del legislador
Una premisa básica del Estado de derecho es que, aunque uno pueda discrepar de las decisiones judiciales, está obligado a acatarlas. En este marco, se reconoce que es legítimo, desde el pluralismo político, defender la desjudicialización del conflicto catalán como crítica política, especialmente si se considera que los tribunales actuaron con desproporción. Sin embargo, el problema surge cuando esta crítica se convierte en fundamento legislativo. Esta es precisamente la lógica que parece subyacer en la posición de la coalición de gobierno, no solo en los partidos independentistas, sino también en otros como Sumar que justifican la amnistía por la supuesta desproporcionalidad de las resoluciones judiciales y propone incluso reprobar la actuación de los tribunales en la exposición de motivos de la ley. Uno de los redactores llega a afirmar que los hechos amnistiables nunca debieron ser perseguidos penalmente, pese a su inconstitucionalidad. Esta argumentación es falaz. El hecho de que el pensamiento sea libre no implica que pueda convertirse en ley. Invocar la desjudicialización como razón para la amnistía equivale a utilizarla como mecanismo de corrección de sentencias judiciales, lo que supone una invasión del legislativo en el ámbito del judicial, vulnerando el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 117.3 de la Constitución. El legislador puede cambiar la ley, incluso con efectos retroactivos, pero no puede usar la amnistía para corregir la aplicación judicial de una ley vigente. Hacerlo sería inconstitucional. La desconfianza hacia los tribunales está presente, tanto en el proceso de tramitación de la ley como en su contenido final. Esto refuerza la idea de que la amnistía tiene un propósito de desjudicialización que invade el ámbito reservado al poder judicial. Resulta sospechoso el doble objetivo del legislador: por un lado, automatizar la aplicación de la ley, y por otro, personalizar su ámbito de aplicación. Esta combinación resulta sospechosa, especialmente por el esfuerzo del legislador en mostrar que no se está vulnerando el derecho europeo ni el constitucional, lo que sugiere una cierta conciencia de estar cruzando límites jurídicos. La ley instruye a las autoridades judiciales, administrativas o contables a levantar de inmediato cualquier medida ejecutiva contra los beneficiarios de la amnistía, incluso antes de que se dicte una resolución firme. Esto incluye medidas como la prisión provisional, órdenes de detención, excarcelaciones y cesación de penas. ¿Por qué es necesario detallar estos efectos si ya son inherentes a la naturaleza retroactiva de la amnistía? La respuesta implícita es que el legislador desconfía de los jueces, especialmente de aquellos que podrían plantear cuestiones de constitucionalidad o prejudiciales europeas, y que podrían interpretar que estas suspensiones les autorizan a no aplicar de inmediato los efectos de la amnistía. El alzamiento de medidas cautelares es una competencia judicial, no legislativa. Corresponde al juez, en el ejercicio de su autonomía, decidir sobre ellas. El hecho de que el legislador dicte directamente esta actuación convierte al juez en un mero ejecutor automático. Esta intromisión podría constituir una infracción del principio de independencia judicial y, por tanto, ser objeto de una cuestión de inconstitucionalidad.
La personalización del ámbito de aplicación de la ley
Desde su origen, la Proposición de Ley fue negociada con los principales beneficiarios, en particular con el expresidente Puigdemont y su entorno. El compromiso de “no tocar una coma” durante la tramitación parlamentaria ya anticipaba una falta de respeto al proceso deliberativo. Sin embargo, el texto fue objeto de múltiples enmiendas, muchas de ellas orientadas a garantizar la exoneración penal de Puigdemont frente a los riesgos que surgían en el avance de las causas judiciales. Estas enmiendas, lejos de corregir el problema, lo acentuaron. Se ajustaron las exclusiones y se ampliaron las inclusiones para asegurar que Puigdemont no quedara fuera de la amnistía. Entre los cambios más significativos se encuentran: la redefinición del delito de terrorismo conforme al concepto europeo, más restrictivo que el nacional, para reducir el riesgo de exclusión de Puigdemont; la matización de los delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado, excluyendo solo aquellos que impliquen una amenaza real y efectiva, lo que no se cumpliría en el caso de la llamada “trama rusa”; la limitación de la amnistía por malversación a los casos sin ánimo de lucro, para evitar conflictos con el derecho europeo, que vincula la corrupción con el enriquecimiento personal; la precisión sobre los delitos de tortura y tratos inhumanos, excluyendo solo aquellos que superen un umbral mínimo de gravedad, lo que podría interpretarse como una forma de limitar la amnistía en perjuicio de los agentes policiales implicados en la represión de los hechos de 2017 y 2019. Estos ajustes revelan un proceso legislativo orientado a proteger a personas concretas, lo que contradice el principio de impersonalidad que debe regir toda amnistía. Las amnistías deben aplicarse a clases de personas o actos definidos objetivamente, no diseñarse para beneficiar a individuos específicos.
La personalización, unida a la automatización, configura una ley que no solo invade el ámbito judicial, sino que también se aleja de los estándares constitucionales y democráticos que deberían guiar cualquier medida de gracia. En el plano político, el proceso de elaboración de la ley aparece dominado por intereses particulares: por un lado, el deseo de unos de conservar el poder a toda costa; por otro, la necesidad de otros de obtener una inmunidad hecha a medida de sus circunstancias personales. El resultado de este proceso es una ley cuya racionalidad se percibe como puramente defensiva. Los ajustes introducidos no responden a un esfuerzo por mejorar la calidad normativa, sino a una estrategia de blindaje jurídico orientada a proteger a personas concretas. Esta lógica ha sido descrita como una “impunidad de la impunidad”, una fórmula que expresa la gravedad del intento de consolidar la exoneración penal mediante una ley diseñada ad hoc.-