Tarifas mínimas y máximas en la prestación de servicios profesionales

De la Sentencia del TJUE de 4 de julio de 2019 ECLI:EU:C:2019:562 se deduce que los precios máximos obligatorias en servicios serán, normalmente, contrarios al Derecho europeo (porque los Estados pueden utilizar tarifas “orientativas” para lograr el objetivo de proteger a los consumidores frente a precios abusivos aunque el TJUË santificó los precios máximos que la Comisión impuso en telefonía móvil) y que las tarifas mínimas pueden ser admisibles, al menos en abstracto, en determinados mercados de servicios profesionales para garantizar la calidad mínima de tales servicios y siempre que vayan acompañadas de otras medidas menos intrusivas de control de tal calidad.

La sentencia se ocupa de determinar si Alemania ha incumplido la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior al mantener tarifas obligatorias – precios fijos – para arquitectos e ingenieros (en concreto “las prestaciones de servicios de planificación, sujetas a las tarifas mínimas, las de asesoría, no…”). 

Las tarifas obligatorias están sometidas a un control de proporcionalidad en sentido estricto (art. 15.2. g y art. 15.3 de la Directiva (adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto además de que exista una “razón imperiosa de interés general” que justifique su adopción). No al control, de mera adecuación al que somete nuestro Tribunal Constitucional las injerencias públicas en el derecho a la libertad de empresa o el derecho de propiedad. Aunque, como he explicado en otro lugar, es dudoso que el juicio de ponderación del TJUE incluya el tercer elemento, es decir, que el sacrificio que se impone a la libertad, derecho o interés sacrificado no sea excesivo en comparación con la ganancia para el interés que se hace prevalecer. Así se desprende del art. 15.3 de la Directiva y así lo reproduce el TJUE. El TJUE reconoce un margen de discrecionalidad en la aplicación del 15.3 a los Estados

De lo anterior resulta que, si bien es cierto que corresponde al Estado miembro que invoca una razón imperiosa de interés general para justificar los requisitos del referido artículo 15 demostrar que su normativa es apropiada y necesaria para lograr el objetivo legítimo perseguido, esta carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir que dicho Estado miembro demuestre de forma positiva que ninguna otra medida imaginable permitiría alcanzar dicho objetivo en las mismas condiciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de abril de 2009, Comisión/Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, apartado 84 y jurisprudencia citada; de 24 de marzo de 2011, Comisión/España, C‑400/08, EU:C:2011:172, apartado 123, y de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros, C‑333/14, EU:C:2015:845, apartado 55). En efecto, tal exigencia equivaldría en la práctica a privar al Estado miembro de que se trate de su competencia normativa en el ámbito considerado.

Si los Estados han de evaluar los efectos de tales medidas, debe reconocérseles la legitimidad de su puesta en vigor en primer lugar.

Asimismo, si bien la Comisión alega que la República Federal de Alemania no ha demostrado que una supresión de las tarifas mínimas conllevaría una disminución de la calidad, procede señalar que, como se desprende de los apartados 64 y 65 de la presente sentencia, no corresponde a dicho Estado miembro aportar tal prueba, sino únicamente demostrar que el HOAI puede contribuir significativamente a la consecución de los objetivos perseguidos limitando el riesgo de degradación de la calidad de las prestaciones de servicios de planificación.

El TJUE evalúa, a continuación y con esos parámetros, la regulación alemana: las tarifas obligatorias para arquitectos e ingenieros no son discriminatorias ni por razón de nacionalidad ni de domicilio social. Unas tarifas mínimas, continúa el TJUE pueden venir justificadas por “razones imperiosas de interés general” ¿cuáles? garantizar una calidad mínima de los servicios prestados a los consumidores. ¿Y las máximas? Dice Alemania que “el objetivo que se persigue es garantizar la protección de los consumidores asegurando la transparencia de los honorarios de las correspondientes prestaciones e impidiendo la imposición de tarifas excesivas. El TJUE reconoce que todas esas son o pueden ser razones imperiosas de interés general. Lo que sucede es que Alemania no ha aportado argumentos o pruebas que justifiquen que su regulación cumple con los restantes requisitos del art. 15.3 de la Directiva. En efecto, las tarifas mínimas son adecuadas para garantizar un mínimo de calidad porque hay un vínculo entre el precio y calidad. Si los proveedores no pueden competir en precio – porque hay un precio mínimo -, lo harán en calidad aunque al coste de una reducción de la oferta (la oferta a precios por debajo del precio mínimo). El TJUE dice algo interesante aquí

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se puede excluir a priori que la fijación de una tarifa mínima permita evitar que los prestadores de servicios se vean incitados, en un contexto como el de un mercado que se caracterice por la presencia de un número extremadamente alto de prestadores, a practicar una competencia basada en la oferta de prestaciones a la baja, con el consiguiente riesgo del deterioro de la calidad de los servicios prestados (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, C‑94/04 y C‑202/04, EU:C:2006:758, apartado 67).

Esto es verdad. Hay algunos análisis empíricos que indican que en estos contexto, el resultado puede ser que todos los proveedores estén a pérdida y, en la medida en que sean personas físicas, pueden permanecer mucho tiempo en el mercado a pesar de estar a pérdida. Añade el TJUE que el mercado de servicios profesionales es también uno en el que la asimetría informativa entre profesionales y consumidores es muy elevada. En la terminología de Nelson, los servicios profesionales son “bienes de fe”, porque el consumidor no tiene forma de averiguar ni antes ni después de celebrar el contrato si la prestación del profesional era la prometida y si el precio es un precio “justo”. O sea, que Alemania ha demostrado que su regulación cumple los requisitos del art. 15.3 a) y b)

Además, la República Federal de Alemania presentó diversos estudios en apoyo de su postura de que en un mercado como el alemán, caracterizado por un elevado número de pequeñas y medianas empresas, la fijación de tarifas mínimas en materia de prestaciones de planificación puede constituir una medida adecuada para garantizar que estas tengan un elevado nivel de calidad.

pero no el de la letra c): que los requisitos sean adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue y no vayan más allá de lo necesario para conseguir dicho objetivo y que no se puedan sustituir por otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado”.

Así, en relación con las tarifas mínimas, el TJUE no analiza el cumplimiento del requisito de la necesidad. Dice que el ámbito de aplicación de las tarifas mínimas y máximas no es “adecuado” para lograr los objetivos que aduce el legislador alemán. En efecto, las tarifas se aplican a la actividad, no a los profesionales, de manera que también están sometidos a ellas proveedores que no tienen por qué ser arquitectos o ingenieros.

el hecho de que para prestar servicios de planificación en Alemania no sea necesario demostrar la aptitud profesional a tales efectos pone de manifiesto la incoherencia de la normativa alemana en relación con el objetivo de preservación de un elevado nivel de calidad de las prestaciones de servicios de planificación perseguido por las tarifas mínimas. En efecto, a pesar de la constatación realizada en el apartado 88 de la presente sentencia, es preciso señalar que las tarifas mínimas no son adecuadas para alcanzar tal objetivo si, como se desprende de la información aportada al Tribunal de Justicia, el ejercicio de las prestaciones sujetas a dichas tarifas no se acompaña de garantías mínimas que permitan asegurar la calidad de dichas prestaciones.

Obsérvese la “potencia” del requisito de adecuación de la medida y la obligación impuesta por el TJUE a los Estados de ser “coherentes” en sus medidas que restrinjan las libertades de circulación: si consideras imprescindibles las tarifas mínimas para asegurar la calidad de los servicios, no puedes aplicarlas a servicios que pueden ser prestados por cualquiera. Unas tarifas mínimas, digamos, sólo estarían justificadas para ser aplicadas a servicios prestados por profesionales cualificados, esto es, sometidos a un control en su formación técnica y en el acceso al mercado.

En cuanto a las tarifas máximas, la infracción de la Directiva se funda, por el contrario, en el requisito de necesidad – o proporcionalidad en los términos de la Directiva –: unas tarifas orientativas podrían lograr los mismos objetivos de protección del consumidor frente a tarifas abusivas y serían menos restrictivas:

como señaló el Abogado General en el punto 111 de sus conclusiones, la República Federal de Alemania no ha demostrado por qué el hecho de poner a disposición de los clientes una orientación en materia de precios para las diferentes categorías de prestaciones contempladas por el HOAI, sugerida por la Comisión como medida menos gravosa, no bastaría para alcanzar dicho objetivo de manera adecuada. De lo anterior resulta que el requisito consistente en la fijación de tarifas máximas no puede considerarse proporcionado a dicho objetivo.