Dispatch Work by Jan Vormann
Aunque, obviamente, todas las empresas de un país están sometidas a las mismas reglas y cargas regulatorias cuando se trata de pedir un permiso de construcción o una licencia para desarrollar una actividad, resulta que, cuando se pregunta a empresas comparables entre sí de un mismo país cuánto tardan en lograr tales permisos, las respuestas indican grandes diferencias individuales. Los autores consideran que estas diferencias se deben a que las empresas “navegan” por la regulación y llegan a “acuerdos” con los funcionarios, lo que implica que aquellas que tienen más y mejor acceso a éstos o a los políticos logran mejores acuerdos que las que reciben – como en el dicho atribuido a Romanones – la aplicación de la “legislación vigente”. Para demostrarlo comparan los resultados del Doing Business con el Enterprises Survey, dos bases de datos del Banco Mundial basados en cuestionarios que rellenan, en el primer caso, despachos de abogados y en el segundo las empresas, de modo que el primero nos dice lo que dicen las leyes del país sobre permisos y licencias mientras que el segundo nos recoge la experiencia – se supone – práctica de las empresas en sus “negociaciones” con la Administración.
En este entorno, las empresas mejor relacionadas con la administración pública tienen una ventaja competitiva. No es extraño que proliferen las empresas familiares porque las familias pueden mantener por varias generaciones las relaciones extraoficiales con los políticos y funcionarios. Los mercados en estos países no son lo competitivo que podrían ser porque no hay un “level playing field”, esto es, no todas las empresas compiten en las mismas condiciones. Pero, al mismo tiempo las empresas – todos los individuos – tratan de minimizar los costes de transacción, de manera que hay que suponer que esa situación – la de reducir los períodos de tiempo y los trámites necesarios para poder desarrollar una actividad económica – es mejor que la alternativa de cumplir estrictamente con la legislación en un entorno en el que la administración pública carece de capacidad siquiera para procesar debidamente las solicitudes de licencias o permisos (se supone que tales licencias se exigen para asegurar que la actividad privada no genera daños a terceros, esto es, para controlar las externalidades). Un Estado incapaz sólo añade costes a las empresas sin ningún beneficio para el bienestar general si no se controlan los efectos externos de las actividades de los particulares sobre todo si conviven empresas formales con empresas informales porque el Estado tampoco es capaz de reducir la informalidad.
Las reformas que aceleran el crecimiento económico
La siguiente pregunta es si las diferencias entre ambos cuestionarios del Banco Mundial tienen efectos sobre las reformas que afectan a la regulación en los países en vías de desarrollo. Es decir, los autores elucubran que si el Doing Business y el Entreprise Survey arrojan resultados muy diferentes, modificar las normas legales – las que se reflejan en el primero – puede no tener efecto alguno sobre el crecimiento. O sí, dependiendo de cómo modifican la conducta de los funcionarios y los costes efectivos para las empresas. Según los estudios que resumen los autores, parece que lo segundo explica mucho más que lo primero que algunos países hayan experimentado crecimientos acelerados a partir, no tanto de una reforma legislativa, como de la implementación de las medidas por parte de la Administración
Desde esta perspectiva, cabe imaginar que las iniciativas que tienen un impacto mínimo en la política de jure, pero que señalan un cambio decisivo en la aplicación de la política, podrían tener un impacto sustancial en las expectativas de los inversores e iniciar una aceleración del crecimiento. Muchos argumentan que algo así ocurrió en China en 1978, después de los anuncios de Deng, o en la India, ya sea con un cambio a actitudes "pro-negocios" en la década de 1980 o en los años noventa con el anuncio de una aplicación decidida pero gradual.
Por último, los datos aportados son de interés para valorar
la utilidad de la política industrial
(que favorece, normalmente, a los “campeones nacionales” frente a la competencia extranjera mediante financiación barata, aranceles y control del flujo de capitales a costa de los consumidores y de la competitividad de las empresas de los sectores que producen bienes o servicios no exportables). Si el “campo de juego” no está equilibrado – no es igual para todos – en primer lugar, tampoco podemos saber qué efectos tienen estas políticas industriales respecto a dicha igualdad.
Y lo que es aún más interesante: discutir en abstracto sobre las bondades o maldades de estas políticas industriales puede ser un ejercicio inútil si no tenemos en cuenta la capacidad del Estado para ponerlas en marcha de forma coherente. Los datos amasados por los autores indican
cuán difícil es para los Estados aplicar una política industrial discrecional. Con instituciones débiles, los riesgos de que se abuse de la discrecionalidad y se utilice para capturar rentas o para llevar a cabo actividades completamente improductivas son muy reales… No hay nada intrínsecamente contradictorio en creer que la política industrial, si se puede aplicar bien, aceleraría el crecimiento, y a la vez considerar que la mayoría de los países, y especialmente los que más necesitan el crecimiento, carecen de los medios para implementar una política industrial. Lo que lleva, a su vez, a preguntarnos por el diseño de políticas industriales "institucionalmente sólidas que puedan ser implementadas incluso cuando las instituciones en general son débiles (Hausmann y Rodrik 2006; Rodrik 2008, 2009).
Aunque los autores se refieren a los países en vías de desarrollo, el razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a los países desarrollados que intentan poner en práctica políticas públicas que requieren una elevada capacidad estatal tales como políticas activas de empleo, políticas contra el abandono escolar temprano o políticas de protección de menores y de gestión de la inmigración. A menudo, la incapacidad de la Administración Pública para la gestión de estas políticas conduce al despilfarro y al clientelismo – corrupción – en el gasto público.
Hallward-Driemeier, Mary y Lant, Pritchett, How Business Is Done in the Developing World: Deals versus Rules
